Zone bianche senza pianificazione urbanistica, soluzioni e interventi edilizi ammissibili

La decadenza delle previsioni attuative, dei vincoli preordinati all’esproprio e inedificabilità assoluta richiede la riclassificazione del PRG

Le cosiddette Zone bianche urbanistiche sono ambiti provvisori da normare con urgenza in quanto la zonizzazione dello strumento urbanistico è divenuta assente per vari motivi.

Il Piano Regolatore Generale (nelle varie denominazioni regionali) deve disciplinare tutto il territorio comunale con chiare previsioni urbanistiche, anche tramite strumenti attuativi particolareggiati.

Tuttavia l’art. 9 del DPR 380/01, corroborato anche dalla giurisprudenza, ha inquadrato le casistiche in qui un’area possa considerarsi sprovvista di regolamentazione, previsioni e norme tecniche attuative.
Ciò non significa libertà assoluta o anarchia edificatoria, al contrario esiste una regola generale residuale per questi casi, a cui possono sommarsi quelle regionali.
Questa disposizione ricalca praticamente la omologa previsione introdotta nell’articolo 4 L. 10/1977, e prima ancora quanto inserito con la legge ponte n. 765/1967.

La finalità del regime delle zone non pianificate è di evitare uno sviluppo edilizio incontrollato, atto a compromettere irreversibilmente l’assetto urbanistico e a “consumare” integralmente il territorio. In quest’ottica, lo ius aedificandi del privato – pur non essendo radicalmente escluso – viene sottoposto a standard legali rigorosi, in modo da non pregiudicare la razionalità, e la stessa possibilità, delle future scelte degli organi della pianificazione. Si tratta, in sostanza, di una soluzione di compromesso: tra l’alternativa della totale inedificabilità dei suoli sprovvisti di disciplina di piano e quella di un’edificabilità libera, il legislatore ha adottato la soluzione intermedia di una edificabilità (significativamente) ridotta per non svuotare del tutto lo ius aedificandi e non pregiudicare i valori – di rilievo costituzionale – coinvolti dalla regolamentazione urbanistica (sentenza Corte Costituzionale n. 84/2017).

Vediamo quindi quali casi possono verificarsi e le possibili soluzioni.

Come si formano le zone bianche non pianificate

I limiti all’attività edificatoria applicati ai «comuni sprovvisti di strumenti urbanistici» trovano pacificamente applicazione non solo nell’ipotesi (divenuta ormai marginale) in cui il comune risulti del tutto privo di piano regolatore generale, ma anche quando la carenza di una specifica disciplina di piano riguardi singole porzioni del territorio comunale. La fattispecie più diffusa è quella della scadenza del termine quinquennale di efficacia dei vincoli preordinati all’espropriazione (o a carattere sostanzialmente ablativo), oppure per decadenza delle previsioni attuative.

In sintesi le casistiche per cui applicare la norma sulle “zone bianche” sono le seguenti:

• assenza di pianificazione urbanistica sul territorio (vedi Comuni sprovvisti di PRG); in questo caso un Comune non ha provveduto a disciplinare le previsioni di assetto e sviluppo del territorio attraverso gli strumenti urbanistici e di governo del territorio previsti dalla legislazione nazionale e regionale, e sono diversi i possibili motivi per cui avviene ciò;
  
• decadenza degli strumenti urbanistici attuativi e particolareggiati;
  
• decorrenza termine quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio, con decadenza dell’efficacia immediata;
  
• decorrenza termine quinquennale del vincolo urbanistico di inedificabilità assoluta, con decadenza dell’efficacia immediata;

Tali aree non rimangono del tutto sprovviste di qualsiasi disciplina, ovvero non possono considerarsi urbanisticamente parlando di “terra di nessuno” o zone in cui sia libera l’attività edilizia da parte del proprietario, bensì’ tutt’altro.

Assenza di pianificazione urbanistica

Quando scatta la disciplina delle “Zone Bianche” e del PRG scaduto? In linea di massima si può affermare che lo strumento urbanistico comunale non “scade” interamente, tipo confezione del latte. O quanto meno, non scade interamente per tutto il territorio comunale, bensì scadono quelle previsioni attuative e programmatiche di sviluppo, che hanno un tempo massimo e determinato dalla normativa (nazionale e regionale).

Poi esistono casi particolari più complessi, che non si augurano a nessuno:

1. il Comune sprovvisto “storicamente” di strumento urbanistico comunale, il classico Piano Regolatore Generale (o relative versioni regionali)
2. Dichiarazione di inefficacia e annullamento dello strumento urbanistico comunale adottato o approvato, per diversi motivi e lunghe vicende giudiziarie; un esempio potrebbero essere le infiltrazioni mafiose, corruzioni, errori formali e sostanziali del piano, e tante altre.

Decadenza degli strumenti urbanistici attuativi e particolareggiati

La normativa vigente e la giurisprudenza convergono verso un principio in cui la cessata efficacia del piano attuativo non comporta una “revivescenza” della destinazione prevista nel previgente PRG generale, per cui l’area diventa zona bianca.

Al netto anche degli eventuali effetti espropriativi contenuti nelle previsioni dello strumento urbanistico attuativo/particolareggiato, è consolidata giurisprudenza che la scadenza della validità del piano attuativo (es. di lottizzazione privata) determina il venir meno dei presupposti dello ius aedificandi, della posizione qualificata del lottizzante e comporta l’inefficacia di tutte le previsioni del piano di lottizzazione che non hanno avuto concreta attuazione (Consiglio di Stato n. 11569/2022, n. 3055/2013).

Certamente, la perdita di efficacia del Piano attuativo avviene sicuramente entro la cornice di uno strumento comunale di pianificazione generale (o strumento urbanistico dirsi voglia), per cui vale il principio già espresso valevole per le “zone bianche” in vigenza del PRG comunale. Infatti i criteri previsti dall’art. 9 del Testo Unico per l’edilizia sono residuali e postulano dall’accertamento preliminare della necessità dello strumento attuativo, dalla carenza dell’urbanizzazione dell’area e dal regime dell’area stabilito nello strumento urbanistico generale. Lo stesso principio era già emerso anche prima del D.P.R. 380/01, vedasi Cons. di Stato n. 6071/2003.

In tal senso esiste un preciso dovere del Comune di ripianificare queste aree in cui sono decadute le previsioni attuative, tramite lo strumento urbanistico generale o con nuovi strumenti attuativi.

Inutile dire che si escludono anche le ipotesi di ultrattività (reiterazione automatica) dei piani particolareggiati e attuativi, trovando piuttosto applicazione la disciplina residuale dell’art. 9 DPR 380/01 sull’attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica.

Caso mai, bisogna parlare della possibile ultrattività delle previsioni e prescrizioni generali complementari o residuali al piano attuativo scaduto: decorso il termine decennale di approvazione dello strumento urbanistico attuativo, resta perdurante quanto previsto dalla zonizzazione e previsioni dello strumento generale.

Anche se il piano attuativo scade con decorrenza del decennio, potrebbe applicarsi il principio di ultrattività degli effetti del piano attuativo scaduto ai sensi dell’articolo 17 comma 3 L. 1150/42 (tuttora vigente), con conseguente inconfigurabilità del regime delle c.d. zone bianche, stante la perduranza della zonizzazione oltre che delle prescrizioni urbanistiche di zona (Cons. di Stato n. 2361/2024).

Decorrenza termine quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio

Per brevità si trattano assieme le casistiche di decorrenza dei termini quinquennali delle aree sottoposte a vincolo preordinato all’esproprio o all’inedificabilità assoluta, avendo gli stessi risultati.

Le aree con vincolo ad effetto espropriativo le ho trattate in apposito approndimento, per cui sintetizziamo che hanno previsioni, imposte anche da strumento urbanistico generale o attuativo, comportanti perdita di proprietà privata per opere di pubblica utilità, per le quali al privato è riconosciuto un equo indennizzo secondo le vigenti normative.

In caso di esproprio proveniente da un ente diverso dal Comune, quest’ultimo lo recepisce materializzando il vincolo con effetto espropriativo (cioè preordinato all’esproprio) come inquadrato dal vigente art. 9 DPR 327/2001:

• esso diventa efficace quando l’atto di approvazione dello strumento urbanistico, ovvero una sua variante, prevede la realizzazione di un opera pubblica o di pubblica utilità; ha durata di cinque anni.
• Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera;
• se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera, esso decade e trova applicazione la disciplina dettata dei comuni sprovvisti di strumentazione urbanistica, le cosiddette zone bianche;
• dopo la sua decadenza, puo’ essere reiterato con motivazione rafforzata e altre condizioni, rinnovando i procedimenti previsti al comma 1 e tenendo conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard;
• nel corso dei cinque anni di durata del vincolo preordinato all’esproprio, il Consiglio comunale può motivatamente disporre o autorizzare che siano realizzate sul bene vincolato opere pubbliche o di pubblica utilità’ diverse da quelle originariamente previste nel piano urbanistico generale.

Il termine quinquennale di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio è tassativo in base all’art. 9 DPR 327/2001; se entro il termine quinquennale non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilita’ dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina sulle zone “bianche” non pianificate, ai sensi dell’art. 9 DPR 380/01.

Decorrenza termine quinquennale del vincolo urbanistico di inedificabilità assoluta

Per quanto attiene alle aree sottoposte a vincolo di inedicabilità assoluta si può rinviare praticamente al precedente paragrafo sulle aree sottoposte a vincolo preordinato all’esproprio.

Infatti le previsioni comportanti perdita totale di edificabilità hanno sostanzialmente carattere espropriativo, in quanto comportano un effetto pratico di azzerare le capacità di utilizzo edificatorie della proprietà stessa, mediante imposizione immediatamente operativa di vincoli a titolo particolare su beni determinati.

E’ stato pertanto confermato il principio per cui costituiscono vincoli soggetti a decadenza solo quelli preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificazione, e che dunque svuotino il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio (Corte Costituzionale n. 55/1968, TAR Milano n. 656/2020, Cons. di Stato n. 6874/2011, n. 4426/2004, n. 3/2001).

Formazione zona bianca, il Comune è obbligato a ripianificare

Un Comune potrebbe, in caso di zona bianca appena formatasi, anche prevedere la reiterazione del vincolo decaduto (a certe condizioni e con motivazione rafforzata).

In mancanza di una legittima reiterazione, si ha la sua decadenza e l’area già vincolata non torna ad avere automaticamente la previgente destinazione urbanistica, e si configura come area non urbanisticamente disciplinata ovvero c.d. zona bianca (Cons. Stato IV n. 3684 del 24 agosto 2016).

La giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato che, ai sensi dell’art. 9, commi 2 e 3, del DPR 327/01, una volta scaduti i vincoli espropriativi l’Amministrazione è tenuta a ridisciplinare l’area rimasta priva di normazione urbanistica, rimuovendo per tali “zone bianche” i gravosi standard di sostanziale inedificabilità, già previsti dall’articolo 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977, ora contemplati dall’art. 9 del DPR n. 380/2001 (ex multis: Cons. Stato, IV, 21.2.2005, n. 585).

La disciplina legislativa delle cosiddette “zone bianche” ha natura provvisoria, e non può sostituirsi alla disciplina che la legge affida alle specifiche valutazioni del Comune (TAR Firenze I n. 1165/2017). In questi casi lo strumento urbanistico comunale deve provvedere entro tempi brevi a normare queste zone bianche, operando attraverso varianti urbanistiche localizzate.

Nella succitata sentenza del TAR viene assegnato al Comune l’obbligo di provvedere a disciplinare la zona bianca in questione entro il termine congruo di novanta giorni, decorsi i quali l’interessato può ricorrere al Commissario regionale apposito.

Attività edilizia ammissibile in zone sprovviste di pianificazione urbanistica

Fatta questa serie di premesse, occorre rispondere all’interrogativo: può il soggetto privato ottenere comunque la tanto agognata concessione edilizia, oggi Permesso di Costruire?

Intanto diciamo pure che l’assenza della disciplina pianificatoria non comporta automaticamente inedificabilità assoluta; piuttosto si applica quel ristretto regime di “compromesso” tra inedificabilità assoluta e attività edificatoria libera. Vediamo le casistiche possibili.

La disciplina dell’attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica ha origini lontani e vige ancora oggi nell’articolo 9 DPR 380/01.

Lo stesso articolo consente alle legislazioni regionali di fissare limiti più restrittivi, e non più permessivi; inoltre gli eventuali interventi edificatori ammissibili nei limitati casi devono comunque mantenersi conformi alle normative di settore, in particolare quella paesaggistica.

Nelle cosiddette zone bianche l’art. 9 comma 1 TUE prescrive i seguenti limiti e condizioni edificatorie in senso restrittivo:

1) Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali.

• In tutto il territorio e per tutte le costruzioni esistenti o loro porzioni: manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo;
• Nuove edificazioni fuori dai centri abitati: limite massimo di densità edificatoria pari a 0,03 mc per metro quadrato; se comportante destinazione produttiva la superficie coperta non può superare un decimo dell’area di proprietà;

2) Aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali

L’art. 9 comma 2 riguarda queste aree, ed esso prescrive i seguenti limiti e condizioni edificatorie in senso restrittivo:

In tutto il territorio e per tutte le costruzioni esistenti o loro porzioni:

• interventi conservativi quali: manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo;
• ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 c.1 lettera d) DPR 380/01, che riguardino singole unita’ immobiliari o loro porzioni.

Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso di costruire si impegni, con atto trascritto a favore del comune, a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale.

Conclusioni e consigli

Trovarsi ad operare nelle aree cosiddette “zone bianche”, dove è assente la pianificazione attuativa potrebbe significare di fatto un blocco dell’attività edificatoria rilevante, dovendosi limitare a interventi di minore entità e puramente conservativi.

Il vero problema è convincere e sollecitare la competente Amministrazione a ripianificare queste aree, perchè riguardanti lo strumento urbanistico generale o tramite gli strumenti urbanistici attuativi.

Non è una strada veloce nè semplice, a dirla tutta.

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