Vincolo cimiteriale, inedificabilità assoluta e deroghe limitate

L’edificazione è incompatibile con la fascia di rispetto per esigenze igienico sanitaria e sacralità dei luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura.

Il R.D. n. 1265 del 27 luglio 1934 ha introdotto, con l’articolo 338 una disposizione che impone il divieto di costruire nuovi edifici o di ampliare quelli esistenti entro una distanza di 200 metri dai cimiteri; è chiamato anche vincolo cimiteriale, in quanto ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo.

La norma ha finalità di salvaguardare diversi interessi pubblici:

• La tutela delle esigenze sanitarie;
• La preservazione della sacralità del luogo;
• La predisposizione dell’area per la potenziale espansione del complesso cimiteriale.

In origine fu emanata nel 1934, ed è stata modificata in più occasioni che vedremo meglio di seguito. Questa fascia di rispetto, un vero e proprio “vincolo”, va conosciuta soprattutto quando si devono valutare i profili dello Stato legittimo degli immobili, ma anche per capire la condonabilità (condono rilasciato o pendente) e la sanabilità con regime di doppia conformità.

Nei piani regolatori comunali del Dopoguerra, si è solitamente individuata questa fascia tramite “cerchietti tratteggiati”. L’assoluta inedificabilità è stata ribadita dall’articolo 33 della Legge sul primo Condono Edilizio n° 47/85, impedendo la possibilità di regolarizzazione per opere contrarie ai vincoli di inedificabilità imposti prima degli abusi stessi.

Il concetto di inedificabilità non pregiudica gli indici e i cubaggi edificabili eventualmente ricadenti in fascia cimiteriale: essi possono essere realizzati nella parte del lotto rimanente al di fuori della fascia di rispetto.

Di converso, il Testo Unico dell’Edilizia DPR 380/2001 all’articolo 31, comma 6, prevede un regime repressivo e sanzionatorio più aggravato verso gli abusi e illeciti edilizi compiuti in queste fasce di rispetto cimiteriali, tra cui anche l’acquisizione gratuita in favore delle amministrazioni competenti in caso di inottemperanza all’obbligo di demolizione, con la conseguente facoltà di demolire le opere.

Finalità e tutela del vincolo

Il Consiglio di Stato è tornato nuovamente ad analizzare i lineamenti di questo vincolo assoluto, che normalmente si configura come una fascia di rispetto inedificabile di 200 metri dal perimetro esterno della costruzione cimiteriale. In base alla sentenza del Consiglio di Stato n. 10798/2024 è stato confermato che:

il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici; esso ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale; il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti.

Dello stesso tenore anche le sentenze del Consiglio di Stato n. 3317/2020, n. 5862/2019, n. 4656/2017, da cui si desumono scopo e motivazioni del carattere assoluto del vincolo cimiteriale. Ciò significa che è tassativo e non è consentita una gestione “autorizzativa” o di parere simile alla disciplina paesaggistica; al contrario, ci sono alcune disposizioni derogatorie molto limitate, come vedremo nei successivi paragrafi.

Detto questo, le caratteristiche e scopo del vincolo cimiteriale sono riassumibili coi seguenti punti:

a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici (Cons. di Stato n. 3317/2020, n. 5862/2019;

b) il vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (vedi anche Cons. Stato n. 9302/2023, n. 949/2016);

c) il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Cons. Stato n. 5544/2013; Cass. Civ. n. 26326/2016);

d) la situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338, quinto comma;

e) l’art. 338, quinto comma, non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un’area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura;

f) il procedimento attivabile dai singoli proprietari all’interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, settimo comma (recupero o cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti); mentre resta attivabile nel solo interesse pubblico – come valutato dal legislatore nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della riduzione – la procedura di riduzione della fascia inedificabile (vedi anche Cons. Stato n. 3410/2014; n. 3667/2015).

Evoluzione storica delle fasce cimiteriali e deroghe

Dal R.D. 1265/34 alla L. 983/1957

Nella prima versione le deroghe alla fascia cimiteriale di 200 metri erano due, ovviamente condizionate a particolari requisiti e configurazioni urbanistiche, senza prevedere un ulteriore limite derogatorio:

1. relativo alla costruzione e ampliamenti di cimiteri, per evitare pregiudizi verso gli insediamenti esistenti;
2. consentire ampliamenti di edifici esistenti, previa valutazione discrezionale tecnica;

L’articolo 338 R.D. 1265/34 originariamente approvato era il seguente:

I cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri.
Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi 10 anni dal seppellimento dell’ultima salma. (comma aggiunto con articolo 1 L. 1428/1956).
Il contravventore è punito con l’ammenda fino a lire mille e deve inoltre, a sue spese, demolire l’edificio o la parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di ufficio in caso di inadempienza.
Il prefetto, quando abbia accertato che a causa di speciali condizioni locali non è possibile provvedere altrimenti, può permettere la costruzione e l’ampliamento dei cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati.
Il prefetto inoltre, sentito il medico provinciale e il podestà, per gravi e giustificati motivi e quando per le condizioni locali non si oppongano ragioni igieniche, può autorizzare, di volta in volta, l’ampliamento degli edifici preesistenti nella zona di rispetto dei cimiteri.
I provvedimenti del prefetto sono pubblicati nell’albo pretorio per otto giorni consecutivi e possono essere impugnati dagli interessati nel termine di trenta giorni.
Il Ministro per l’interno decide sui ricorsi, sentito il Consiglio di Stato.

Dalla L. 983/57 alla L. 130/2001

Una prima modifica alla disposizione fu introdotta con l’articolo 1, comma 1 della Legge del 17 ottobre 1957, n. 983, in merito al quarto comma dell’articolo 338 del Regio Decreto 1265/34. Dal 1957, fino praticamente al 1990 (cioè con l’arrivo dell’articolo 57 DPR 285/1990, una norma di polizia mortuaria, che in buona parte si sovrapponeva all’articolo 338 R.D. 1265/34), le fasce cimiteriali erano sostanzialmente derogate per particolari finalità e previa valutazione pregiudizio sanitario:

• costruire/ampliare cimiteri a distanza inferiore dei 200 metri generali (invariato);
• ridurre in generale le fasce di rispetto a 100 metri per centri abitati di 20.000 abitanti, e a 50 metri per gli altri Comuni, senza essere più condizionata a interventi edilizi;

Questa nuova versione spiegherebbe come mai in diverse città le espansioni urbane siano a ridosso dei cimiteri. Attenzione: questa versione di articolo richiede combinata lettura con l’articolo 57 DPR 285/1990 (vedi di seguito).

La speciale riduzione delle fasce poteva essere concessa a condizione che non vi fossero ostacoli igienici e che esistessero gravi e giustificati motivi. La riduzione dell’ampiezza della zona avveniva mediante la delimitazione del suo perimetro in base alle circostanze locali. Successivamente, questa facoltà è stata riveduta e affidata agli enti locali.

L’articolo 338 R.D. 1265/34 in vigore durante questo arco temporale era il seguente:

I cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri.
Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi 10 anni dal seppellimento dell’ultima salma.
Il contravventore è punito con l’ammenda fino a lire mille e deve inoltre, a sue spese, demolire l’edificio o la parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di ufficio in caso di inadempienza.
Il prefetto, quando abbia accertato che a causa di speciali condizioni locali non è possibile provvedere altrimenti, può permettere la costruzione e l’ampliamento dei cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati.
Può altresì il Prefetto, su motivata richiesta del Consiglio comunale, deliberata a maggioranza assoluta dei consiglieri in carica, e previo conforme parere del Consiglio provinciale di sanità, quando non vi si oppongano ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi, ridurre l’ampiezza della zona di rispetto di tale cimitero, delimitandone il perimetro in relazione alla situazione dei luoghi, purché nei centri abitati con popolazione superiore ai 20.000 abitanti il raggio della zona non risulti inferiore ai 100 metri ed almeno a 50 metri per gli altri Comuni.
I provvedimenti del prefetto sono pubblicati nell’albo pretorio per otto giorni consecutivi e possono essere impugnati dagli interessati nel termine di trenta giorni.
Il Ministro per l’interno decide sui ricorsi, sentito il Consiglio di Stato.

La sovrapposizione con art. 57 DPR 285/1990)

A volte il legislatore emana norma dimenticandosi che esistono norme che trattano già lo stesso argomento. E ciò è avvenuto con l’articolo 57 del D.P.R. 285/1990, relativo alla regolamentazione di polizia mortuaria.

La norma in buona parte ricalcava quanto già contenuto nell’articolo 338 R.D. 1265/34, ma in altre parti si sovrapponeva ad essa con disposizioni diverse e superate per ordine cronologico.
Infatti l’articolo 57 introduce:

• divieto di costruire o ampliare edifici entro la fascia di rispetto;
• fascia cimiteriale riducibile per ampliare cimiteri esistenti fino a 100 metri per centri abitati fino a 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni;

La differenza è che le fasce cimiteriali ivi ridotte sono ammesse soltanto all’espansione dei cimiteri esistenti, ponendosi in contrasto con la possibile riduzione condizionata delle fasce di rispetto a 100 e 50 metri ammesse per tutti nell’allora previgente versione dell’articolo 338 R.D. 1265/34.

Tale articolo è stato in parte abrogato con la più generale riforma effettuata con L. 166/2002, e si riporta l’originario intero articolo 57 DPR 285/90:

Art. 57
1. I cimiteri devono essere isolati dall’abitato mediante la zona di rispetto prevista dall’art. 338 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificazioni.
2. Per i cimiteri di guerra valgono le norme stabilite dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1428, e successive modifiche.
3. È vietato costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti.
4. Nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 50 metri per gli altri comuni.
5. Il terreno dell’area cimiteriale deve essere sciolto sino alla profondità di metri 2,50 o capace di essere reso tale con facili opere di scasso, deve essere asciutto e dotato di un adatto grado di porosità e di capacità per l’acqua, per favorire il processo di mineralizzazione dei cadaveri.
6. Tali condizioni possono essere artificialmente realizzate con riporto di terreni estranei.
7. La falda deve trovarsi a conveniente distanza dal piano di campagna e avere altezza tale da essere in piena o comunque col più alto livello della zona di assorbimento capillare, almeno a distanza di metri 0,50 dal fondo della fossa per inumazione.

Dalla L. 130/2001 alla L. 166/2002

Non è rilevante alla trattazione, però per correttezza informativa è opportuno rammentare che l’articolo 4 della L. 130/2001 ha semplicemente inserito le parole “, tranne il caso dei cimiteri di urne” dopo la prima frase del comma 1 art. 338 R.D. 1265/34.

Art. 338. – I cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati, tranne il caso dei cimiteri di urne. È vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri.”.(omissis)

Resta invariato il restante articolo 338 in commento.

Riordino L. 166/2002 e intensificazione vincolo cimiteriale

L’attuale configurazione delle fasce di rispetto cimiteriali è stata modificata con L. 166/2002, oltre alla successiva (e poco rilevante) interpretazione autentica con D.Lgs. 66/2010 limitata ai cimiteri militari di guerra.

L’originario duplice valore della fascia di rispetto, relativo al rapporto tra il complesso cimiteriale e i centri abitati, nonché all’edificazione/ampliamento di costruzioni al suo interno, viene definitivamente riformata dalla Legge n. 166/2002, ma prima ancora messo in discussione dall’articolo 57 DPR 285/1990.

Deroga riservata a soli ampliamenti e costruzioni di plessi cimiteriali

Con la L. 166/2002 è stato chiarito un punto fondamentale riguardante l’attività edificatoria privata nelle aree circostanti i plessi cimiteriali: è stato disposto il divieto di costruire intorno ad essi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri (fascia inedificabilità verso i privati)

Contemporaneamente è stata prevista una riduzione della fascia rispetto cimiteriale, da 200 metri a 50 metri, valevole esclusivamente per realizzare nuovi e ampliamenti di plessi cimiteriali nei confronti di insediamenti e centri abitati, trattandosi quindi di una disposizione da rispettare negli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale (piano regolatore comunale). L’art. 28 della L. 166/2002 ha concesso al Consiglio comunale la possibilità di ridurre queste fasce per tali interventi, previo ottenimento parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;

b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari.

Deroga per opere di interesse pubblico entro fascia di rispetto

Un’altra facoltà derogante per costruire nuovi edifici o ampliare quelli esistenti in fascia cimiteriale è consentita al Consiglio comunale (non su istanza dei cittadini, ndr), al solo fine di attuare opere di interesse pubblico o un intervento urbanistico (quindi interventi complessi e non di singola edilizia privata?) previo parere della competente azienda sanitaria locale.

Qui la giurisprudenza si divide in due filoni:

• il primo ritiene che per “intervento urbanistico” sia ricompreso anche quello privato (TAR Veneto Sez II n. 2226/2009), per esempio una lottizzazione su iniziativa privata;
• il secondo ricomprende esclusivamente opere pubbliche senza eccezione, onde evitare la snaturazione della ratio stessa (CdS. Sez V. 1934/2007).

Lo scrivente condivide il secondo orientamento, in quanto il comma 2 dell’Art. 338 si conclude riservando deroghe ed eccezioni di legge, rischiando di lasciare spazio al ribaltamento della ratio normativa.

La deroga è consentita anche per altre tipologie di intervento, alle stesse condizioni succitate e conferite al Consiglio comunale, ovvero:
«la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre.»

Tale estensione dichiara la compatibilità delle suddette opere ai tre principi di interesse pubblico, sacralità ed espandibilità dei cimiteri; resta piuttosto nebuloso capire se tali estensione vada a favore dei privati per tutte le opere o se ai privati sia riferibile solo per i parcheggi.
Anche in questo caso, se il Legislatore voleva consentire ai privati tutte le opere, avrebbe potuto/dovuto discriminare il pubblico/privato al termine della frase.

Interventi ammessi su edifici legittimati in fascia cimiteriale

Tuttavia, la Legge 166/2002, all’articolo 28, ha deciso di attenuare le restrizioni sugli edifici esistenti all’interno di queste fasce per diverse ragioni (costruzione di nuovi cimiteri, ampliamenti di strutture esistenti, ecc.), consentendo alcune tipologie di intervento di recupero. In particolare la vigente versione dell’articolo 338 del R.D. 1265/34 consente interventi funzionali all’utilizzo dell’edificio stesso, tra cui l’ampliamento nella percentuale massima del 10 per cento e i cambi di destinazione d’uso (anche urbanisticamente rilevanti?), oltre a quelli previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell’articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (oggi trasfuso nell’articolo 3 c.1 D.P.R. 380/01) ovvero:

• manutenzione ordinaria e straordinaria
• restauro e risanamento
• ristrutturazione edilizia

In senso positivo e confermativo vedasi anche sentenza di Consiglio di Stato n. 1510/2022.

Diciamo che il vigente ventaglio di interventi ammissibili in fascia di rispetto cimiteriale non è poi così restrittivo, diciamo che consente interventi conservativi e fedelmente ricostruttivi (occhio alle modifiche sostanziali, visto la severa natura del vincolo cimiteriale).

Condono edilizio e Sanatoria, vincolo cimiteriale inedificabile con intensificazione sopravvenuta

Brutta faccenda per chi ancora ha istanze pendenti di condono edilizio per costruzioni situate in queste fasce di vincolo cimiteriale, e lo stesso dicasi per chi ha presentato o intende presentare domande di accertamento di conformità (sanatoria edilizia), SCIA in sanatoria e CILA tardiva.

Il giro di vite apportato dalla L. 166/2002 ha intensificato e revisionato pesantemente l’applicazione del vincolo inedificabile, ridisegnando più restrittivamente il suo ambito applicativo. Tutto ciò comporta la disamina delle domande di condono e sanatoria tenendo conto della vigente forma del vincolo cimiteriale inedificabile, scritta nell’art. 338 RD 1265/34.

In definitiva si applica la sopravvenuta intensificazione del vincolo cimiteriale, in quanto divenuto più restrittivo rispetto alla forma previgente alla L. 166/2002. Ciò comporterà inevitabilmente il diniego delle domande di regolarizzazione ancora da esaminare, ancorché presentate anche molti anni fa, per nuove costruzioni e interventi diversi da quelli derogati per l’edilizia privata di cui all’art. 338 RD 1265/34.

Coloro invece che hanno ottenuto condoni e sanatorie rilasciate prima dell’entrata in vigore della L. 166/2002, possono stare più tranquilli perché la valutazione di rilascio è stata fatta con un regime più favorevole (seppure si possa nutrire qualche dubbio circa la modifica derogatoria accennato in precedente paragrafo.

Ultima nota aggiuntiva: con l’art. 274 comma 2 D.Lgs. 66/2010 è stato disposto che “la distanza minima di 200 metri dei cimiteri dai centri dai centri abitati e in genere da ogni edificio, non si applicano ai cimiteri militari di guerra, quando siano trascorsi dieci anni dal seppellimento dell’ultima salma“.
Possiamo quindi vederla come una particolare forma di deroga da applicare in quei pochi casi.

Alcuni riferimenti giurisprudenziali utili

Manufatti interrati:
dottrina e giurisprudenza concordano che la ratio della norma è cautelare la popolazione sul piano igienico sanitario, conservare una cintura di salubrità attorno ai cimiteri e garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura (TAR Piemonte Sez I n. 111/1989).
Un manufatto interrato potrebbe essere vulnerabile sotto l’azione di agenti patogeni, percolato, aerosol e quant’altro potrebbe derivare dalla sua collocazione. Il concetto di costruzione non va inteso in senso univoco e va sempre relazionato al suo contesto (CdS. Sez V. n. 606/1971).
Lo stesso vale per parcheggi interrati da costruirsi in deroga e statuiti dalla L. 122/89 art. 9.

Valenza vincolo in tutto il territorio:
La restrizione di inedificabilità è da intendersi vigente su tutto il territorio comunale, e non solo nei centri abitati o in loro prossimità.
Lo ribadisce anche il TAR Toscana n. 1553/2013 rilevando che il vincolo cimiteriale deve essere applicato anche agli edifici sparsi.

Manufatti non abitativi:
anche per questi volumi vige l’inedificabilità rigorosa (CdS Sez. V n. 4574/2000).

Non sanabilità con Accertamento di conformità:
Non sono sanabili le opere realizzate ove insiste un vincolo di inedificabilità.

Il chiarimento integrativo con D.Lgs. 66/2010

Il D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66 con l’art. 274, comma 2) ha disposto una norma di interpretazione autentica, assai circoscritta ai cimiteri militari di guerra:

Le disposizioni di cui all’articolo 338, comma 1, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, recante il testo unico delle leggi sanitarie, relative a una distanza minima di 200 metri dei cimiteri dai centri abitati e in genere da ogni edificio, non si applicano ai cimiteri militari di guerra, quando siano trascorsi dieci anni dal seppellimento dell’ultima salma.

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