Vincolo asservimento aree edificate: condizioni e indici di riferimento • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
05/10/2022
Urbanistica

Una costruzione determina un vincolo sul lotto ad esso corrispondente in base ai rispettivi indici di zona.

Lo sfruttamento di volumetrie all’interno di aree edificate e insediamenti porta spesso a effettuare verifiche sulla storia prettamente urbanistica del lotto urbanistico di riferimento: si tratta di verificare nel corso del tempo se, come e quando la volumetria edificabile del lotto sia già stata utilizzata in passato a favore di altri lotti.

Detta in altri termini, occorre verificare se in passato non siano mai state utilizzate le cubature del lotto edificabile a favore di altri lotti vicini, e di stabilire l’effettiva capacità edificatoria sui lotti derivati da quello originario.

E’ un tipo di verifica che va riferita sia alle volumetrie consumate, ma anche gli altri indici/parametri previsti dagli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali, susseguitisi nel corso del tempo. La questione dell’asservimento viene spesso verificata quando vengono incrementate le capacità edificatorie e indici rispetto a quelli vigenti all’epoca del precedente “consumo” volumetrico a favore di fondi vicini.

Diciamo pure che l’argomento riguarda anche gli atti di cessione cubature o trasferimento di volumetrie, già analizzate in appositi approfondimenti sul blog.

Premetto fin da subito che si tratta di un lavoro complesso, non è affatto facile ricostruire la storia urbanistica del lotto, in particolare per verificarne:

lo Stato Legittimo dell’esistente;
la potenzialità edificatoria del lotto inedificato;
la potenzialità edificatoria residua ad altre costruzioni, presenti o meno sul lotto di riferimento.

Per comprendere bene l’argomento è necessario introdurre alcune definizioni, partendo dal Regolamento Edilizio Tipo nazionale, e fatto salvo le varie declinazioni recepite a livello regionale, possiamo riportare:

Superficie fondiaria (SF), voce n.2 del RET: “superficie reale di una porzione di territorio destinata all’uso edificatorio. E’ costituita dalla superficie territoriale, comprensiva dell’edificato esistente.“

Solitamente usiamo la dizione del lotto urbanistico di riferimento (o lotto fondiario), cioè un area in cui sussiste una relazione qualificata con un edificio o complesso edilizio, esistente o da realizzare; essa diventa rilevante per l’applicazione delle previsioni contenute negli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica.

Spesso il lotto urbanistico ricomprende anche l’area di sedime delle costruzioni eventualmente presenti, e i relativi spazi di pertinenza; possono anche far parte porzioni di area situate nelle immediate vicinanze, purché funzionalmente correlate a titolo permanente alle costruzioni ivi insistenti.

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Vincolo di asservimento tra volumetrie utilizzate e lotto

In passato la volumetria edificabile del lotto urbanistico potrebbe essere già stata utilizzata per altre costruzioni situati su altri lotti situati nelle vicinanze, con relativo titolo edilizio abilitativo e magari senza trascrizione nei registri immobiliari (decenni fa era normale).

L’utilizzo della volumetria a favore di un altro lotto istituisce un vero e proprio vincolo di asservimento, dove la volumetria edificabile iniziale è servita (appunto) a realizzare un altro manufatto altrove.

Ciò significa che l’attuale lotto urbanistico deriva da quello originario, probabilmente frazionato e/o accorpato ad altri a seguito dell’intervento edificatorio iniziale.

L’attuale lotto urbanistico potrebbe quindi risultare:

privato di potenzialità edificatoria;
avere una volumetria residua, riferita al vigente strumento urbanistico comunale;

Poniamo attenzione alla volumetria residua del lotto, perchè non ha molta importanza quella eventualmente avanzata all’epoca della costruzione originaria; infatti la capacità edificatoria odierna va parametrata alla vigente disciplina e strumenti urbanistici comunali.

La ratio del vincolo di asservimento è quella di evitare un’elusione della disciplina sugli indici di edificabilità impedendo che, a seguito della costruzione su una parte marginale di ogni area, si provveda ad un suo frazionamento in vista della richiesta di un nuovo titolo abilitativo legittimante l’edificazione sulla porzione rimasta libera, per poi procedere ad ulteriori frazionamenti in modo da edificare ogni volta sulle porzioni di area via via rimasti sgombri, computando gli indici di edificabilità in relazione, anziché al lotto originario, alle singole porzioni territoriali frazionate (Cons. di Stato n. 2297/2022).

Lo scopo di considerare il lotto urbanisticamente unitario anche nel corso del tempo, ha anche l’effetto di rendere insensibili i frazionamenti proprietari e catastali rispetto all’applicazione degli indici di edificabilità – che devono operare in relazione al fondo originario, unitariamente considerato e utilizzato -, senza ostacolare l’esercizio del potere di pianificazione territoriale, anche in funzione riduttiva della capacità edificatoria di un fondo, pure mediante il suo parziale assoggettamento a vincoli di destinazione pubblica (Consiglio di Stato n. 2297/2022, n. 5419/2017).

L’istituto dell’asservimento in funzione agli strumenti urbanistici e piani regolatori

Trovo interessante riportare la costante giurisprudenza amministrativa estrapolandola dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2297/2022, n. 2215/2019, n. 3251/2015, e altre, con cui è stato precisato che:

un’area edificatoria già utilizzata a fini edilizi è suscettibile di ulteriore edificazione solo quando la costruzione su di essa realizzata non esaurisca la volumetria consentita dalla normativa vigente al momento del rilascio dell’ulteriore (nuovo) permesso di costruire, dovendosi considerare non solo la superficie libera e il volume ad essa corrispondente, ma anche la cubatura del fabbricato preesistente al fine di verificare se, in relazione all’intera superficie dell’area (superficie scoperta più superficie impegnata dalla costruzione preesistente), residui l’ulteriore volumetria di cui si chiede la realizzazione, a nulla rilevando che questa possa insistere su una parte del lotto in seguito catastalmente divisa, dovendosi considerare irrilevanti i frazionamenti delle proprietà private medio tempore intervenuti: pertanto, quando un’area edificabile viene successivamente frazionata in più parti tra vari proprietari, la volumetria disponibile nell’intera area permane invariata, sicché, qualora siano già state realizzate sul lotto originario una o più costruzioni, i proprietari dei vari terreni, in cui detto lotto sia stato successivamente frazionato, hanno a disposizione solo la volumetria che eventualmente residua tenuto conto di quanto originariamente costruito;
qualora un lotto urbanisticamente unitario sia già stato oggetto di uno o più interventi edilizi, la volumetria residua, o la superficie coperta residua, va calcolata previo decurtamento di quella in precedenza realizzata, con irrilevanza di eventuali successivi frazionamenti catastali o alienazioni parziali, onde evitare che il computo dell’indice venga alterato con l’ipersaturazione di alcune superfici al fine di creare artificiosamente disponibilità nel residuo;
l’istituto dell’asservimento in senso tecnico si è configurato in seguito all’entrata in vigore del d.m. n. 1444/1968, con il quale sono stati introdotti nell’ordinamento, in attuazione dei precetti recati dall’art. 17 l. n. 765/1967 (introduttivo dell’art. 41-quinquies l. n. 1150/1942), limiti inderogabili di densità edilizia;
in caso di edificio preesistente realizzato in epoca anteriore all’adozione del primo piano regolatore generale di un comune, con il quale per la prima volta nel territorio comunale siano stati introdotti indici di densità edilizia – territoriale (riferito a ciascuna zona omogenea) e fondiaria (riferito al singolo lotto) –, in assenza di limiti di volumetria non è configurabile un’ipotesi di asservimento in senso tecnico, ma è astrattamente configurabile un vincolo di c.d. asservimento pertinenziale, connotato dalla destinazione dell’area non edificata del lotto a servizio dell’edificio realizzato, in termini di complementarietà funzionale, dovendosi in tal caso aver riguardo al dato reale costituito dagli immobili preesistenti su detta area e delle relazioni che intrattengono con l’ambiente circostante;
qualora la normativa urbanistica imponga limiti di volumetria, il relativo vincolo sull’area discende ope legis, senza necessità di strumenti negoziali privatistici (atto d’obbligo, trascrizione, cessione di cubatura, ecc.), che devono invece sussistere quando il proprietario di un terreno intenda asservirlo a favore di un altro proprietario limitrofo, per ottenere una volumetria maggiore di quella che il suo solo terreno gli consentirebbe, oppure quando siffatto asservimento sia, per così dire, reciproco, nel senso che i proprietari di più terreni li asservino unitariamente alla realizzazione di un unico progetto;
dal provvedimento edilizio abilitativo, il cui rilascio attualizza le potenzialità edificatorie di un lotto, determinandone la cubatura assentibile in relazione ai limiti imposti dalla normativa urbanistica, sorge un vincolo di asservimento per cui, una volta esaurite le predette potenzialità, le restanti parti del lotto sono sottoposte ad un regime di inedificabilità che discende ope legis dall’intervenuta utilizzazione del lotto medesimo (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2009, n. 3).

In particolare, l’operatività delle sopra esposte coordinate normative e giurisprudenziali dipende dall’accertamento delle seguenti circostanze, cumulativamente concorrenti:

che il lotto originario sia unitario e unitariamente utilizzato, restando irrilevante il successivo evolversi dell’assetto della situazione proprietaria (atti di trasferimento), catastale (frazionamenti, piani particellari, accatastamenti, escorporazioni, ecc.);
che esista una norma di piano disciplinante la densità edilizia, oppure, in sua assenza, venga altrimenti individuato un vincolo di asservimento pertinenziale di un’area rispetto alla costruzione a suo tempo realizzata.

In caso di lotto sottoposto a pianificazione e strumentazione attuativa/particolareggiata, si deve fare un approfondimento a parte.

La verifica dell’attuale capacità edificatoria con doppia conformità

Per realizzare manufatti e costruzioni sui lotti “derivati” e asserviti nei confronti di altri, occorre agire con un una duplice verifica. L’utilizzazione totale degli indici fondiari afferenti ad un lotto derivato, asservito e privato della volumetria iniziale, comporta l’esclusione di ogni richiesta di titolo a edificare.

Dovendosi oggi chiedere il permesso di costruire, esso non potrà considerare soltanto la volumetria e i vari indici previsti dal vigente strumento urbanistico comunale, ma anche le cubature, indici e parametri dei fabbricati preesistenti (realizzati con l’asservimento).

In altre parole, bisogna verificare i vigenti indici, parametri e capacità edificatoria in regime di “doppia conformità urbanistica” considerando congiuntamente:

l’attuale consistenza del lotto derivato, come se non esistesse alcun vincolo di asservimento;
il lotto originario “riunificato”, compreso tutte le costruzioni edificate a suo tempo coi relativi titoli.

E’ da questo tipo di verifica che risulta anche possibile quantificare l’eventuale volumetria residuale sul lotto derivato e (parzialmente) asservito.

Conclusioni e consigli utili

L’accertamento di eventuali vincoli di asservimento richiede capacità di ricerca negli archivi pubblici perchè sono necessari dati catastali, urbanistici e delle trascrizioni.

Occorre intrecciare tutti questi dati ricostruendone i passaggi storici, e ciò rende necessaria l’acquisizione di tutti i passaggi di proprieta e la storia urbanistico edilizia del lotto, che comprende di conseguenza quella sullo Stato Legittimo del lotto.