Variazioni essenziali e parziali difformità, semplificati requisiti sanatoria, anche paesaggistica • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
17/07/2024
Salva Casa

Modifiche Salva Casa, inserite anche incrementi di superficie o volume in sanatoria edilizia semplificata

Con la conversione in legge del D.L. 69/2024 il regime repressivo, sanzionatorio e di regolarizzazione edilizia ha subìto un’altra mutazione in corso d’opera, rivedendo quei confini delimitanti gli abusi primari da quelli minori. Tra le diverse modifiche approvate da ultimo ieri 16 luglio 2024, emergono quelle ridisegnano la configurazione delle variazioni essenziali al progetto approvato, delle parziali difformità al permesso di costruire/SCIA alternativa al PdC, e delle relative procedure di regolarizzazione semplificata ex articolo 36-bis D.P.R. 380/01. In sintesi si può sintetizzare e anticipare che:

le variazioni essenziali continuano a configurare abuso edilizio primario e perseguite ai sensi dell’articolo 31 c.2 T.U.E.
restano anche assimilate penalmente a interventi in totale difformità al permesso di costruire (vedasi articoli 31 c.9 e 44 c.1 lettera b) T.U.E);
sono sanabili col nuovo articolo 36-bis T.U.E., ovvero con procedura di accertamento di conformità “semplificata”, nel rispetto di tutti i presupposti previsti da esso;
le variazioni essenziali sono definite qualitativamente dall’articolo 32 T.U.E, lasciando margini alle legislazioni regionali di stabilire più dettagliatamente e quantitativamente; proprio recentemente sono state dichiarate incostituzionali alcune disposizioni regionali di dettaglio sulle variazioni essenziali (C.C. n. 119/2024).
Per edifici sottoposti a vincoli di varia natura viene abrogato il criterio assorbente in variazione essenziale tutti gli illeciti edilizi diversi e inferiori a tale qualifica (art. 32 c.3 ultimo periodo, T.U.E.); restano invece equiparati a totale difformità dal permesso tutte le irregolarità classificabili variazioni essenziali (art. 32 c.3 primo periodo, T.U.E.);

Regime previgente delle variazioni essenziali

Per comprendere meglio il nuovo perimetro amministrativo delle variazioni essenziali è opportuno introdurre il quadro generale sulle varianti apportabili ai progetti durante l’esecuzione di interventi edilizi:

1) varianti leggere o minori: quelle che non incidono sui parametri urbanistici e sulle
volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia e sono tali da non alterare la sagoma dell’edificio (nonché rispettose delle prescrizioni eventualmente contenute nel permesso a costruire), per cui sono assoggettate alla mera denuncia di inizio dell’attività da presentarsi prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori;

2) varianti in senso proprio: consistono in modificazioni qualitative o quantitative, seppure di consistenza non rilevante rispetto al progetto approvato (che non comportano cioè un sostanziale e radicale mutamento), le quali necessitano del rilascio del cd. “permesso in variante”, complementare e accessorio rispetto all’originario permesso a costruire;

3) varianti essenziali: caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall’articolo 32 D.P.R. n. 380/2001, le quali sono perciò soggette al rilascio di un permesso a costruire nuovo e autonomo rispetto a quello originario in osservanza delle disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante.

Art. 32 – Determinazione delle variazioni essenziali (coordinato con D.L. 69/2024 e conversione in legge x/2024).

1. Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell’articolo 31, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:
a) mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;
b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
d) mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.
2. Non possono ritenersi comunque variazioni essenziali quelle che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative.
3. Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico , ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. ~~Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.~~

Cosa è una variazione essenziale al progetto approvato

La nozione di variazione essenziale dal progetto approvato è citata negli articoli 31 e 32 del DPR 380/01, integra una tipologia di abuso edilizio intermedia tra la totale difformità e quella parziale (Cass. Pen. n. 37946/2021, n. 52977/2017, n. 41176/2012, 24236/2010).

Si tende ad associare l’illecito di variazione essenziale ad opere effettuate in sostanziale difformità ad intervento assentito da permesso di costruire rilasciato ed effettuato durante il suo periodo di efficacia: il medesimo intervento, qualora risulti effettuato al di fuori di questo periodo (massimo tre anni decorrenti dal termine di inizio lavori), si qualifica come abuso primario effettuato in assenza di permesso. Quanto sopra trova applicazione anche qualora assentiti con SCIA alternativa al permesso di costruire, disciplinata dall’articolo 23 T.U.E, in quanto espressamente richiamato dal comma 9-bis art. 31 T.U.E.

In altre parole, la variazione essenziale costituisce una variante di sostanziale apportata in corso d’opera all’organismo edilizio rispetto al progetto approvato con Permesso di costruire/SCIA alternativa. Nascono una serie di difficoltà valutative sulla determinazione di variazione essenziale:

distinzione rispetto all’abuso compiuto in totale difformità dai titoli abilitativi sopradetti, in quanto non definito dalla normativa e gerarchicamente inferiore ad esso; si ritiene che la variazione essenziale possa considerarsi un sottoinsieme della categoria di totale difformità;
la sussistenza qualitativa di almeno una delle condizioni di essenzialità descritte nell’articolo 32 c.1 T.U.E., da considerare eventualmente integrata dalle disposizioni regionali; a tal proposito è opportuno sollevare la non uniformità delle definizioni regionali, che ha portato ad una deriva anche rilevante tra versioni regionali, questione peraltro aggravata da ultimo anche da recente sentenza di Corte Costituzionale n. 119/2024;

Variazioni essenziali e la rilevanza penale

La risposta è affermativa, e a confermarlo è la Cassazione Penale con un orientamento consolidato (Cass. Pen. n. 18073/2022, n. 37946/2021, n. 52977/2018, n. 24236/2010).

Infatti nelle sentenze è stato stabilito che «la nozione di variazione essenziale dal permesso di costruire, ex art. 32 del d.P.R. n. 380 del 2001, costituisce una ‘tipologia di abuso intermedia tra la difformità totale e quella parziale, sanzionata dall’art. 44, lett. a), del d.P.R. n. 380 del 2001». Da questa massima giurisprudenziale trova conferma che la variazione essenziale:

non costituisce forma di variante parziale al Permesso di Costruire;
risulta una variante sostanziale al Permesso, senza raggiungere le caratteristiche di totalità;
è penalmente rilevante al pari della totale difformità;

Secondo quanto confermato dalle norme e dalla Cassazione nelle già citate sentenze, fatto salvo che l’abuso edilizio costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, la nozione di variazione essenziale dal permesso di costruire, ex art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, costituisce una tipologia di abuso intermedia tra la difformità totale e quella parziale, sanzionata dall’art. 44, lett. a), del d.P.R. n. 380 del 2001. Tale articolo prevede una sanzione penale che ammonta a:

a) l’ammenda fino a 10329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;

Una incidenza penale significativa direi, proprio perchè equiparato o assorbita nella categoria degli abusi edilizi gravi, e penalmente rilevanti.

Nuovo regime Salva Casa e semplificazione per variazioni essenziali

Tra le modifiche apportate in conversione di legge, il provvedimento Salva Casa ha spostato le variazioni essenziali, apportate al Permesso di Costruire o alla SCIA alternativa al permesso, dal più severo procedimento di Accertamento di (doppia) conformità ex articolo 36 a quello più semplificato e istituito nell’articolo 36-bis.

Più dettagliatamente, all’abuso primario di variazione essenziale vengono ridotti i rigidi requisiti di sanabilità di doppia conformità alla disciplina urbanistico edilizia, cioè vigente sia all’epoca di abuso che al momento di istanza di sanatoria: l’ultimo periodo del comma 1, inserito nell’articolo 36-bis T.U.E, prevede che le disposizioni e procedura di sanatoria con doppia conformità “asimmetrica” o semplificata trovano applicazione anche per le variazioni essenziali di cui all’articolo 32 T.U.E. Per coerenza e logica di sistema, la regolarizzazione delle variazioni essenziali dovrà avvenire con istanza di permesso in sanatoria, rimanendo esclusa invece la SCIA in sanatoria.

Detto ciò, anche gli interventi abusivi qualificati variazioni essenziali godono dei possibili benefici ammessi dalla nuova procedura di regolarizzazione, ovvero:

doppia conformità semplificata, cioè alla disciplina urbanistica vigente all’istanza, conformità ai requisiti della disciplina edilizia vigenti all’epoca di abuso;
medesima procedura e conteggio oblazione delle opere effettuate in parziali difformità dal permesso, in assenza o difformità dalla SCIA ordinaria, divenute assai più favorevoli e contenute proprio in conversione di legge;
possibile rilascio condizionato ad opere di adeguamento a requisiti di sicurezza (strutturale) e rimozione opere altrimenti non sanabili;
attestazione epoca dell’abuso con criteri e documenti indicati dalla definizione di Stato Legittimo
rinvio alla procedura di valutazione sicurezza strutturale in zone sismiche ex articolo 83, già operativa e indicata nelle tolleranze costruttive ed esecutive in articolo 34-bis comma 3-bis. A tal proposito tra le variazioni essenziali vi rientra anche l’ipotesi di violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.
regime di compatibilità paesaggistica postuma più favorevole.

Nuove variazioni essenziali e immobili sottoposti a vincoli

Con molto stupore, in conversione del Decreto Salva Casa è stata operata la rottura di un altro tabù per abusi edilizi minori, cioè sanabili secondo la neonata procedura ex articolo 36-bis: il superamento dell’improcedibilità di “sanatoria paesaggistica” per illeciti effettuati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, qualora comportanti creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati.

Premesso che resta comunque necessario ottenere il parere favorevole di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’articolo 167 c.4 D.Lgs. 42/2004, il divieto di ottenerlo nei predetti casi, istituito con D.Lgs. 157/2006. è stato superato per la prima volta col Salva Casa.

Per le variazioni essenziali suona come una grande novità epocale: normalmente la natura ed entità di questi abusi edilizi è tale da comportare aumento di carico urbanistico in senso costruttivo, ma anche con mutamenti d’uso incidenti sugli standard urbanistici del D.M. 1444/68. La giurisprudenza e la prassi applicata in molti uffici preposti a valutare l’accertamento di compatibilità paesaggistica, si è consolidata nell’impossibilità di valutare l’istanza di “sanatoria” paesaggistica anche per illeciti e difformità di modesta entità, almeno paesaggisticamente parlando.

La traslazione delle variazioni essenziali nella procedura di sanatoria edilizia semplificata ex art. 36-bis T.U.E., operata in fase di conversione in legge, estende ad esse il più favorevole regime di Accertamento di compatibilità paesaggistica sopra descritto. A qualcuno potrebbe sorgere il dubbio che la nuova disposizione possa contrastare col previgente regime di rafforzamento sanzionatorio delle variazioni essenziali effettuate su immobili vincolati, vedi articolo 32 T.U.E.

Il nuovo articolo 36-bis nel T.U.E. va letto coordinatamente con la nuova classificazione delle variazioni essenziali su edifici e zone vincolate ex art. 32 comma 3: tenuto conto che tale comma è stato parzialmente abrogato nell’ultimo periodo «3. Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. ~~Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.~~» la generale logica di sanabilità di variazioni essenziali instaurata dall’articolo 36-bis, anche in zone paesaggistiche, porta a superare il possibile contrasto che qualifica superiormente, in totale difformità dal permesso, ogni variazione essenziale compiuta con questi vincoli paesaggistici.

Resta però un avvertenza finale: se da una parte si ammette questa sottrazione delle sole variazioni essenziali su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico dall’aggravamento automatico in totale difformità, tutte le variazioni essenziali effettuati su immobili assoggettati ai restanti vincoli elencati al comma 3 articolo 32 T.U.E. salgono comunque in totale difformità (vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, ~~paesistico~~, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali).