Valutazione unitaria di opere edilizie e scelta categoria di intervento • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
04/04/2022
Edilizia

Per individuare il regime abilitativo applicabile si considera l’attività edificatoria senza separare parti o fasi operative

Poniamo il caso di un edificio in cui si debbano fare contemporaneamente insieme di opere che astrattamente potrebbero rientrare in manutenzione straordinaria, ma che analizzate unitamente rientrano in ristrutturazione edilizia.

Oppure ipotizziamo un unità immobiliare come un appartamento nella quale sono state compiute diverse opere illegittime, ciascuna di modesta rilevanza, ma che considerate assieme configurano un organismo edilizio assai diverso dal precedente.

In parole semplici non è possibile considerare un opera generale come sommatoria di opere parcellizzata l’una dalle altre, soprattutto quando esse hanno un collegamento pure funzionale.

Indice

La valutazione unitaria dell’intervento
Consiglio di Stato: valutazione globale e assorbenza singoli interventi
In ambito penale la Cassazione individua un criterio analogo
Conclusioni

La valutazione unitaria dell’intervento

Per individuare la corretta categoria di intervento relativa ad un insieme di opere è necessaria una valutazione complessiva, applicando anche il criterio di “assorbenza nella categoria superiore”.

Non è ammissibile sostenere la realizzazione di tante opere di “apparente” manutenzione straordinaria per eludere l’inquadramento di ristrutturazione edilizia, magari per varie finalità:

pagare meno oneri di urbanizzazione o costo di costruzione
effettuare un intervento edilizio altrimenti precluso da strumento urbanistico (PRG) o regolamento edilizio comunali
aggirare eventuali vincoli imposti
ecc.

Certamente la questione si pone in termini diversi qualora sia comprovata l’esecuzione di opere avvenuta in distinte fasi nel tempo, magari da soggetti o proprietari diversi: in questi casi è possibile fare una valutazione disgiunta ai fini amministrativi, lasciando invece spiragli aperti verso una valutazione unitaria della reato edilizio a causa della sua natura permanente.

Consiglio di Stato: valutazione globale e assorbenza singoli interventi

Con sentenza n. 496/2022 il Consiglio di Stato è tornato a confermare l’indirizzo giurisprudenziale da utilizzarsi al fine di valutare l’incidenza sull’assetto del territorio di un intervento edilizio, consistente in una pluralità di opere:

“va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo complessivo. I molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata”.

In questa sentenza viene anche riportato un criterio utile per individuare il collegamento che può unificare singoli interventi:

“Nel verificare l’unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, peraltro, non può tenersi conto del mero profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico, consentendo la realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso alla loro realizzazione”

La giustificazione della valutazione complessiva e unitaria deriva dal pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio dall’insieme delle singole opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni.

La giurisprudenza amministrativa si è già espressa più volte così, esempio il Consiglio di Stato n. 7593/2021 (e anche n. 3036/2021, n. 4142/2021, n. 5887/2018).

In ambito penale la Cassazione individua un criterio analogo

Di recente la Cassazione Penale è tornata ad esprimersi sull’argomento in una fattispecie di ampliamento e sopraelevazione abusiva di edificio, vedi sentenza n. 777/2022, con cui veniva sostenuto la natura precaria delle opere.

La Cassazione ha invece ritenuto applicare il consolidato principio secondo cui “in tema di reati edilizi la valutazione dell’opera, ai fini della individuazione del regime abilitativo applicabile, deve riguardare il risultato dell’attività edificatoria nella sua unitarietà, senza che sia consentito considerare separatamente i singoli componenti” (vedi anche Cass. Pen. 16622/2015, n. 5618/2011).

Per quanto simile, il principio in ambito penale viene applicato con finalità diverse, cioè per la valutazione delle sanzioni penali del reato edilizio, e per il calcolo della prescrizione. Infatti l’esecuzione dell’opera complessiva può essere avvenuta in tempi e fasi diverse, anche ben separate e distinguibili tra loro; ma in tal caso, occorre valutare la reiterazione del reato edilizio in quanto ha natura permanente.

Ad esempio gli ulteriori interventi su immobili abusivi ripetono le caratteristiche di illegittimità dal manufatto principale, reiterando penalmente l’illecito edilizio.

Conclusioni

Occorre valutare sempre caso per caso le diverse configurazioni di opere che spesso si stratificano nel corso del tempo sugli immobili, e questo tipo di valutazione deve essere svolta per qualsiasi tipologia di intervento edilizio e nelle verifiche di Stato Legittimo.

Non si deve fare l’errore di valutare separatamente opere e interventi, allo scopo di ridurne virtualmente la rilevanza di ciascuno e aggirare i criterio di valutazione unitaria.