Ultimo titolo abilitativo e Stato Legittimo parzializzato con Linee guida Salva Casa

muratura laterizi

FAQ del MIT ritengono sufficiente la menzione dei precedenti titoli abilitativi per consolidare lo Stato Legittimo

Qualche giorno fa sono state pubblicate le Linee guida da parte del Ministero delle Infrastrutture per consentire una prima applicazione delle novità introdotte dalla L. 105/2024 “Salva Casa”. Importante premessa: trattasi di linee guida e pertanto prive di valore giurisprudenziale o fonte normativa secondaria, e sul quale esprime le opportune riserve meglio commentate di seguito. Leggi il TESTO INTEGRALE LINEE GUIDA MIT.

Colpisce molto la visione estensiva riguardante la ricostruzione documentale e sostanziale dello Stato Legittimo, espressamente prevista nella prima parte del comma 1-bis articolo 9-bis D.P.R. 380/01:

1-bis. Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. 

Occorre premettere che sull’argomento c’è stata una prima sentenza del Consiglio di Stato n. 9877/2024 riguardante la condizione di “interezza” dell’immobile o unità immobiliare contenuta nella norma stessa, confermando l’esclusione del beneficio per interventi parziali.

Indice

Il punto D.1.1.1 FAQ sulla legittimità dei titoli pregressi

In questo post si prende in esame la posizione interpretativa emersa dal punto D.1.1.1 nelle linee guida, che si riporta per completezza, rinviando il mio commento ai successivi paragrafi.

D1.1.1 Come è possibile concretamente provare il requisito della verifica della legittimità dei titoli pregressi?

La verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’amministrazione competente può essere presunta qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi sulla base del presupposto che, in sede di rilascio di ciascun titolo, l’Amministrazione è chiamata a verificarepuntualmente, in base alla documentazione tecnica fornita dal richiedente, eventuali situazioni di difformità che ostano al rilascio del medesimo.
Il riferimento alla verifica della “legittimità dei titoli pregressi” non può, quindi, comportare alcun riesame da parte dell’Amministrazione dei precedenti titoli, con la conseguenza che eventuali difformità tra lo stato di fatto e i progetti indicati nelle richieste di rilascio dei titoli o nelle segnalazioni certificate di inizio attività non potranno essere contestate quali mancanza di stato legittimo dell’immobile, ove non contestate in precedenza al fine di negare il titolo edilizio. Pertanto, la verifica richiesta dalla norma in esame deve intendersi come esclusivamente volta ad accertare che l’immobile o l’unità immobiliare siano stati interessati da titoli validi ed efficaci; situazione nella quale dovrà, quindi, affermarsi la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile. Resta fermo, ovviamente, il potere dell’Amministrazione di accertare eventuali difformità realizzate dopo il rilascio o la formazione dei titoli pregressi, che, ove riscontrate, precluderanno di ritenere sussistente lo stato legittimo dell’immobile e consentiranno all’Amministrazione di procedere con i poteri previsti dall’ordinamento, ivi compreso il potere di negare il rilascio di nuovi titoli.
A titolo esemplificativo, se un’amministrazione è chiamata ad esprimersi sulla richiesta di rilascio di un titolo edilizio (T4) di modifica di un immobile x, interessato dopo il rilascio dell’originario T0 da tre successivi interventi di modifica, associati a corrispondenti titoli edilizi T1, T2 e T3, l’amministrazione potrà verificare se tra il titolo T3 e la documentazione progettuale presentata per il rilascio del titolo T4 siano intercorse situazioni di difformità che richiedono verifiche istruttorie integrative. Non potrà all’inverso sindacare situazioni di difformità astrattamente intercorse tra il rilascio del titolo T0 e T1 ovvero T1 e T2 o ancora T3 e T4, e che avrebbero consentito solo all’epoca di presentazione delle relative istanze di negare tali titoli. In presenza di eventuali difformità non rilevate dall’Amministrazione in sede di rilascio dei titoli pregressi non potrà, quindi, contestarsi la mancanza di stato legittimo dell’immobile.

Nel merito, sulle condizioni per far valere il titolo edilizio più recente che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, si ritiene possibile assumere che l’amministrazione competente abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi in tali circostanze:

b1) laddove il titolo più recente sia stato rilasciato dall’amministrazione con formale provvedimento, che – anche mediante ricorso a clausole-tipo – attesti esplicitamente che il medesimo è stato adottato previa verifica della legittimità dei titoli pregressi;

b2) con riferimento ai titoli rilasciati con formale provvedimento ovvero formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso della SCIA, della SCIA alternativa al permesso di costruire), laddove sia stata fornita l’indicazione degli estremi del titolo originario e di quelli successivi relativi all’immobile o unità immobiliare, e, in considerazione della documentazione prodotta, non sia stata formulata alcuna contestazione dall’Amministrazione su eventuali difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare oggetto dell’intervento. Resta ovviamente implicita la possibilità per l’Amministrazione di attivare gli opportuni strumenti di tutela giuridica nei confronti di comportamenti elusivi delle norme edilizie fondate sulla presentazione di una documentazione incompleta o non corrispondente allo stato di fatto, ove sussistano i presupposti per l’annullamento in autotutela dei precedenti titoli. Tanto premesso, la modulistica dovrà richiedere l’indicazione degli estremi dei titoli pregressi a supporto dell’istanza al fine di garantire un’applicazione generalizzata delle semplificazioni introdotte dall’articolo in commento. Resta fermo il potere dell’Amministrazione di richiedere eventuali integrazioni documentali che si rendessero necessarie nel caso specifico, nel rispetto delle precisazioni sopra indicate in ordine all’impossibilità di utilizzare la verifica dello stato legittimo per contestare difformità non rilevate in sede di rilascio dei titoli precedenti. Resta ferma, altresì, la possibilità per il richiedente, che si ritrovi nell’impossibilità di ricostruire l’iter documentale dei titoli pregressi per verificare la conformità ad una delle condizioni sub-b1) o sub-b2), di fare richiesta di accesso agli atti presso gli archivi dell’Amministrazione, secondo le regole vigenti.

Interpretazione di maggior favore su molti profili

Detto ciò, le Linee guida del MIT si sono espresse sul valore dell’ultima pratica, che ha interessato per interezza l’immobile o unità immobiliare, possa e sul possibile effetto sanante retroattivo, limitando la possibilità di riesaminare vecchie irregolarità edilizie. In tal senso le FAQ hanno definito come “semplificazione formale” questa possibilità, ribadendo che l’amministrazione comunale ha il dovere di verificare la legittimità dei titoli edilizi pregressi, valorizzando implicitamente un legittimo affidamento riposto dal cittadino: secondo l’interpretazione fornita dalle Linee guida, se nel titolo abilitativo sono stati forniti gli estremi dei titoli precedenti, il comune avrebbe già dovuto esaminarli all’epoca della richiesta, precludendo un riesame successivo di essi. La valutazione di legittimità dei titoli pregressi, per come scritta nella norma, diverrebbe applicabile sia in senso:

  • sostanziale, verificando la legittimità dei precedenti titoli, e perfino la conformità tra quanto autorizzato e realizzato);
  • formale, sussistendo la semplice menzione dei pregressi titoli abilitativo all’interno dell’ultimo (riesumando così la versione normativa iniziale del D.L. 69/2024);

Sarebbe pertanto qualificabile una cristallizzazione dell’ultimo titolo abilitativo e di quelli pregressi al medesimo, configurando quello che ho definito nel mio ultimo libro come “Stato Legittimo parzializzato“, cioè uno Stato Legittimo parzialmente caducato in maniera regressiva da un titolo abilitativo.

Valutazione e annullamento titoli edilizi pregressi

Tra le diverse implicazioni di questa interpretazione compare l’impossibilità di annullare questi titoli edilizi precedenti, materializzando l’obiettivo di “tagliare col passato”, ed evitare che vecchie irregolarità siano riesaminate e contestate col vigente regime sanzionatorio e repressivo. Tuttavia, se emergono false attestazioni o dichiarazioni non veritiere, il comune può comunque intervenire su quei pregressi titoli, accertare eventuali abusi edilizi e sanzionarli. Per come la vogliamo vedere, si profilerebbe un effetto di “Giubileo edilizio dinamico” e legato alle successive pratiche edilizie, senza prevedere distinzioni sull’entità e tipologie di difformità edilizie (pensiamo allora a edifici realizzati a 9,50 metri di distanza dall’altro, rispetto ai dieci metri). Le Linee guida consentono chiaramente al Comune di accertare ancora abusi e difformità edilizie avvenute dopo l’ultima pratica edilizia sanante.

Le linee guida MIT hanno esteso l’applicazione dello Stato Legittimo “parzializzato” anche ai titoli abilitativi formatisi con SCIA e SCIA alternativa al PdC, in quanto consolidatisi per silenzio-assenso: premesso che tale formulazione è errata in quanto le SCIA non producono testualmente alcun silenzio assenso, il MIT ritiene attribuibile anche all’ultima SCIA, qualora riguardante intero immobile o intera unità immobiliare, un ruolo di chiusura col passato. Chiaramente se il discorso trovasse applicazione sulle SCIA, sarebbe corretto estendersi anche alle vecchie DIA (denuncia inizio attività), cioè la precedente omologa pratica edilizia. Inutile dire invece che per le CILA (comunicazione inizio lavori asseverata) restano completamente escluse dalla possibile portata. A mio avviso l’estensione implicita della norma in parola alle SCIA/DIA è difficile da sostenere, ma nulla vieta che la giurisprudenza possa avvalorare questa tesi annunciata dalle FAQ.

Possibili ipotesi di inapplicabilità della semplificazione sanante

In base al ragionamento emergente dalle linee guida, se un titolo edilizio pregresso non è stato inserito nell’elenco fornito al comune, sicuramente viene pregiudicato il presupposto di caducazione regressivo o di legittimo affidamento sottinteso. Sempre secondo le linee guida, il comune mantiene il potere di verificare la veridicità dei titoli edilizi pregressi e di richiedere documentazione aggiuntiva, proprio per accertare questi presupposti: se dovessero emergere omissioni o documenti falsamente attestati, il Comune può intervenire per contestare le irregolarità. In caso di pratiche edilizie mancanti, si renderà necessario effettuare l’accesso agli atti secondo le disposizioni vigenti sullo Stato Legittimo, in particolare sull’ultimo periodo della definizione.

Conclusione

La normativa sullo Stato Legittimo “parzializzato” dall’ultimo titolo abilitativo sembra puntare a limitare la possibilità di contestare vecchie difformità edilizie dimostrabili dai precedenti titoli, lasciando aperti alcuni margini di intervento per il Comune. È fondamentale prestare attenzione alla corretta rappresentazione dei titoli edilizi per evitare problemi legali futuri, e pertanto i professionisti Tecnici si dovranno prestare ancora di più a diventare “amministrativisti”. Per mio conto invito nuovamente alla prudenza perchè la stesura testuale della norma lascia molti margini di incertezze: conosciuto il vero intento che aveva il legislatore, forse dovrebbe provvedere con un correttivo al D.P.R. 380/01.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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