Trasformazioni territoriali senza edifici soggetti a oneri di urbanizzazione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
06/01/2017
Cambio Destinazione d'uso

Anche gli interventi di trasformazione del suolo sono soggetti al versamento del contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione, se per usi diversi dall’agricolo

Concetto difficile da spiegare ma legato all’equilibrio tra pressione antropica privata e interesse collettivo

Il caso riguarda la fattispecie trattata dalla sentenza n. 2915/2016 della quarta sezione del Consiglio di Stato, relativamente alla realizzazione di un impianto golfistico, attività rientrante nel macro settore del tempo libero; la trasformazione territoriale riguarda una considerevole area (141 ettari) con annesse strutture di servizio come club house, foresteria, SPA, spogliatoio e ristorante.

Il contenzioso nasce in quanto l’interessato chiede la restituzione del contributo degli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione eccedenti la quota eccedente la parte edificata (circa 420mila euro su quasi un milione, ndr).

Ormai è acclarato che l’attuale regime di edificazione dei suoli ogni intervento di trasformazione edilizia comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonchè al costo di costruzione, come istituito fin dalla legge Bucalossi n. 10/1977 e oggi nell’art. 17 del DPR 380/01.

Nella sentenza viene innanzitutto qualificata una giurisprudenza amministrativa di primo grado la quale ritiene che la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comprende non solo l’attività edificatoria in senso stretto, ma anche quelle consistenti nella modificazione rilevante e duratura dello stato del territorio e nell’alterazione della conformazione del suolo (cfr. TAR Lombardia, Milano, n. 5452/2007; TAR Veneto, n. 449/2006; TAR Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano, n. 278/2000).

Il Consiglio di Stato nella fattispecie si pone l’interrogativo se il modellamento di un area verde possa essere rientrare tra le opere per cui è dovuto il contributo ex art. 16 del TUE, pur non essendo propriamente edilizio. In primo luogo rileva che lo stesso articolo del TUE statuisce l’assoggettamento al rilascio del permesso di costruire degli interventi comportanti trasformazione urbanistica ed edilizia, i quali comportano per il privato la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione.

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Cosa sono oneri di urbanizzazione e costo di costruzione?

Gli oneri di urbanizzazione sono contributi da versare al comune destinati alla realizzazione dell’urbanizzazione, e sono dovuti in misura variabile per nuove costruzioni, ristrutturazioni e cambi di destinazione in base al parametro metro-cubo.

Essi si suddividono in due tipologie:

primaria: strade, fogne, illuminazione pubblica, rete di distribuzione energia elettrica e gas, aree per parcheggio, aree per verde attrezzato. ecc;
secondaria: asili e scuole materne, elementari, medie inferiori, istituti superiori, consultori, centri sanitari, edifici comunali, edifici per il culto, aree di verde attrezzato di quartiere, ecc.)

Tali contributi sono dovuti sia per le nuove costruzioni sia nei casi di ristrutturazione e/o cambio di destinazione d’uso. Il calcolo del contributo sul costo di costruzione, variabile da Comune a Comune in ragione di alcuni parametri propri dell’insediamento (Popolazione, indice di abitanti a mq, essere Comunità montana, ecc.), fa comunque riferimento al D.M. 801 del 10 maggio 1977 e si ottiene moltiplicando il costo a mq per la superficie residenziale, non residenziale, accessoria, le logge, i balconi etc., computati singolarmente, dell’immobile da realizzare.

Costo di costruzione, prelievo di tipo paratributario

La giurisprudenza (CdS. IV n. 2915/2016) esplicita la differenza tra oneri di urbanizzazione e costo di costruzione:

gli oneri di urbanizzazione esplicano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della attività edificatoria;
il contributo sul costo di costruzione si configura come compartecipazione comunale alla plusvalenza della proprietà immobiliare del costruttore;

Il contributo relativo al costo di costruzione (ex art. 6 L.10/1977 c.d. legge “Bucalossi”), pur essendo riconducibile all’attività costruttiva, consiste in un prelievo paratributario il cui corrispettivo è dovuto in presenza di una trasformazione edilizia che, indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, produce vantaggi economici connessi all’utilizzazione (Cons. Stato Sez. IV n. 5539/2011, Cons. Stato Sez. IV n. 2258/2006).

Trasformazione territoriale rilevante come carico urbanistico

Anche la giurisprudenza penale condivide le stesse linee di principio per cui un intervento sostanziale dell’assetto del territorio, ancorché privo di opere e manufatti edilizi, comporti aumento del carico urbanistico. Ad esempio in ambito di vincolo paesaggistico la Cass. pen. III n. 6444/2006, la quale ha ritenuto che l’attività di livellamento del suolo per la realizzazione di un campo da golf in zona sottoposta a vincolo non può essere escluso da quelle non soggette ad autorizzazione, di cui all’art. 149 del Codice dei Beni culturali, e la sua esecuzione in difetto di autorizzazione configura il reato di cui all’art. 181 del D. Lgs. 42/2004.

L’urbanistica comprende la disciplina dell’uso del territorio (art. 80 d.P.R. n. 616/1977) e non solo quel particolare uso consistente nella edilizia.

Questa norma vi fa pertanto rientrare tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonchè la protezione dell’ambiente. Di conseguenza le opere di trasformazione di tipo agricolo/fondiario non è normalmente richiesta la concessione; l’atto concessorio di tipo urbanistico è invece necessario qualora la morfologia del territorio sia alterata con rilevanti opere di scavo, sbancamenti, livellamenti finalizzati ad usi diversi da quelli agricoli, compresi quelli turistici o sportivi.

Infine…. la sentenza….

In applicazione di questi principi espressi nella sentenza del Consiglio di Stato sez IV n. 2915/2016, la S.C. ha ritenuto necessaria l’applicazione degli oneri di urbanizzazione, indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, ritenendo applicabile l’art. 19 d.P.R. n. 380/2001 per questa tipologia di trasformazione territoriale.