Sanzione pecuniaria in edilizia, quando scatta la prescrizione del pagamento • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
26/01/2023
Fiscalizzazione

Le ordinanze repressive di illeciti edilizi prevedono anche sanzioni pecuniarie, quando decorre l’obbligo di pagamento

Il Testo Unico Edilizia DPR 380/01 prevede diversi provvedimenti sanzionatori e repressivi per contrastare abusi e illeciti edilizi di vario tipo. Vediamo se e quando decorrono i termini di prescrizione del pagamento delle sanzioni pecuniarie relative ad illeciti edilizi.

In particolare vorrei prendere in considerazione le sanzioni pecuniarie derivanti da:

Inottemperanza all’ordine di demolizione e rimessa in pristino (art. 31 c.4-bis DPR 380/01)
Opere di modesta rilevanza dichiarate con CILA tardiva (detta anche “CILA in sanatoria”, art. 6-bis c.5 DPR 380/01)

Ho scelto volutamente quelle che possono apparire due estremi opposti: la prima infatti riguarda gli abusi edilizi relativi all’art. 31, cioè quelli riguardanti opere sottoposte a permesso di costruire (e punibili anche penalmente), la seconda invece riguarda le opere di modesta entità soggette a Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (C.I.L.A.).

Art. 31 c.4-bis DPR 380/01:

L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

Art. 6-bis c.5 DPR 380/01)

5. La mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione.

Trattandosi di sanzioni pecuniarie, cioè consistenti nel pagamento di somma quantificata, esse rientrano nell’ambito della Legge 689/1981, ed esse sono applicabili per tutte le violazioni per le quali è prevista una sanzione amministrativa di pagamento, anche quando non è prevista in sostituzione di sanzione penale (salvo che non sia diversamente stabilito con norme (art. 12 L. 689/81).

Queste sanzioni pecuniarie sono soggette alla prescrizione nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione, secondo l’art. 28 L. 689/1981; l’interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del Codice Civile.

Come applicare la prescrizione delle sanzioni pecuniarie in edilizia?

È vero che la prescrizione quinquennale delle sanzioni pecuniarie si applica anche agli illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesistica.

Tuttavia per applicarla occorre prima individuare il momento e l’oggetto della violazione: faccio presente che gli illeciti edilizi “gravi”, cioè abusi edilizi con rilevanza penale sono inquadrati come illeciti a carattere permanente; ciò significa che l’esecuzione degli illeciti medesimi si protrae nel tempo, e viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a dire con il conseguimento dei necessari titoli abilitativi o autorizzazioni comunque denominate.

Inoltre, per la decorrenza della prescrizione dell’illecito amministrativo permanente, trova applicazione il principio relativo al reato permanente, secondo cui il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui è cessata la permanenza (art. 158, comma I, codice penale).

Pertanto, per gli illeciti amministrativi in materia paesistica, urbanistica ed edilizia la prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 legge n. 689 del 1981 inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza, con la conseguenza che, vertendosi in materia di illeciti permanenti, il potere amministrativo repressivo, come la determinazione di applicare la sanzione pecuniaria, può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell’esercizio del potere (Cons. di Stato n. 462/2022, n. 4420/2006, Cons. di Stato n. 3184/2000).

La cessazione del carattere permanente dell’illecito edilizio, urbanistico e paesaggistico è differenziata in base all’ambito:

Amministrativo: caratterizzato dall’omissione dell’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare lo stato dei luoghi, con l’ulteriore conclusione che se l’Autorità emana un provvedimento repressivo (di demolizione, ovvero di irrogazione di una sanzione pecuniaria), non emana un atto “a distanza di tempo” dall’abuso, ma reprime una situazione antigiuridica contestualmente contra legge, ancora sussistente (Cons. di Stato n. 462/2022);
Penale: rileva la condotta commissiva, sicché la prescrizione del reato inizia a decorrere dalla sua ultimazione (Cons. di Stato n. 462/2022);

Di conseguenza, il termine di prescrizione quinquennale per illecito formale amministrativo (cioè consistente nell’assenza del titolo per l’opera compiuta, anche in difformità), la permanenza cessa dal momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria o col conseguimento del relativo titolo anche in sanatoria o postumo (Cons. di Stato n. 462/2022, n. 2653/2003, n. 4/2002, n. 5851/2000).

Inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino per illeciti edilizi anteriori al 12 novembre 2014

La disposizione normativa di cui all’art. 31, comma 4 bis, D.P.R. n. 380/2001 è finalizzata a sanzionare la mancata rimozione dell’abuso e non la sua realizzazione; infatti il presupposto è rappresentato dall’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. Si tratta di una misura avente natura indirettamente ripristinatoria e perciò diretta ad indurre i soggetti che, pure potrebbero non avere responsabilità nella realizzazione dell’abuso, a rimuovere lo stesso, laddove ne abbiano la possibilità materiale e giuridica.

Si sanziona a livello pecuniario la mancata demolizione decorso il termine previsto dall’ordine di demolizione e ripristinatorio, con un minimo di 2.000 euro e un massimo di 20.000 euro, quest’ultimo applicabile quando vi sono particolari vincoli.

Tale sanzione è stata introdotta con Legge 164/2014, per cui occorre domandarsi se e quando sia applicabile per abusi anteriori alla sua entrata in vigore, cioè 12 novembre 2014 (un approfondimento specifico è pubblicato qui).

La perdurante mancata esecuzione dell’ordinanza di demolizione, continuata nel vigore della menzionata L.164/2014, comporta comunque la permanenza dell’illecito, e pertanto l’applicazione della relativa sanzione pecuniaria rimane comunque un atto dovuto e vincolato, senza che il relativo potere sia soggetto ad alcun termine decadenziale (art. 14 L. 689/81), senza la necessità di esternare una motivazione ulteriore e diversa dall’accertata inottemperanza e senza che ciò implichi violazione dell’invocato principio di irretroattività delle sanzioni amministrative (cfr. T.A.R. Napoli n. 2297/2022).

Pertanto per abusi anteriori al 12 novembre 2014, è legittima l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria per inottemperanza (art. 31 c.4-bis DPR 380/01).

CILA tardiva e sanzione pecuniaria

Nell’ambito della cosiddetta “edilizia minore” oppure “edilizia libera soggetta ad obbligo di comunicazione” si fa riferimento all’art. 6-bis comma 5 DPR 380/01.

Intanto ci si deve esprimere al netto dei profili di illeciti relativi alle altre normative di settore urbanistiche, edilizie e paesaggistiche, nonché di quelle regionali.

Detto questo, trattasi di opere effettuate in assenza di CILA, e pertanto escluse dalla categoria di abusi edilizi, perché privi di rilevanza penale. Certamente, tali opere devono assolutamente rispettare tutta la disciplina urbanistico edilizia e risultare pienamente conformi alla regolamentazione e strumentazione locale (Piano Regolatore, Regolamenti edilizi, eccetera).

A questo punto resta da domandarsi: le opere della CILA tardiva sono da configurare come illeciti edilizi veri e propri, con carattere permanente, o viene sanzionato il mancato deposito della CILA quale atto di comunicazione unilaterale del cittadino?

Ovviamente la risposta esatta è la seconda, ne avevo già parlato anni fa in altro articolo sul blog.

Ma se nell’ambito delle opere rientranti in CILA, queste non qualificano illecito edilizio “in senso proprio”, perché sottratte dal regime dei titoli edilizi di Permesso di Costruire o SCIA, allora si sanziona davvero l’inadempimento formale, cioè il mancato deposito della CILA necessario al tempo della loro esecuzione.

Quindi, se questa tesi fosse confermata (e non mi risulta notizia di contenziosi amministrativi sul punto), allora si potrebbe sostenere che la decorrenza del termine quinquennale di prescrizione debba decorrere dal vero illecito formale, cioè la mancata presentazione della CILA al momento preventivo alla loro esecuzione.

Di conseguenza si profilerebbe la possibilità di presentare CILA tardive o in sanatoria senza pagare le sanzioni pecuniarie dovute.

Diciamo che si tratterebbe di una buona ipotesi con buone margini di discussione: tuttavia i Comuni sicuramente chiederanno comunque gli importi dovuti per sanzione pecuniaria, rimettendo in mano al cittadino la possibilità di opporsi con ricorso al TAR per riavere i fatidici mille euro dell’art. 6-bis DPR 380/01.