Sanatoria paesaggistica con aumento superficie, venuto meno divieto per abusi minori • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
01/04/2025
Compatibilità paesaggistica

Consiglio di Stato conferma obbligo di esprimere parere vincolante dall’autorità preposta alla tutela del vincolo

Sulle nuove disposizioni introdotte con legge n. 105/2024 “Salva Casa” si stanno formando i primi orientamenti grazie alle recenti pronunce, e tra i vari dubbi emersi in prima applicazione c’era anche la nuova “Compatibilità paesaggistica” per abusi incidenti su volumetrie e superfici utili. Sul punto è intervenuto il Consiglio di Stato con sentenza n. 2269/2025, confermando il venir meno del divieto totale di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo di esprimere il proprio parere vincolante, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili.

Tra l’altro, la suddetta sentenza fornisce una distinzione tra superficie utile e superficie accessoria, affermando che una superficie meramente accessoria che non configura uno spazio stabilmente chiuso non rientra nel concetto di superficie utile e quindi nella preclusione di cui al citato art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004. Tale affermazione risulta giustificata dalla tradizionale nozione che esclude i beni accessori o pertinenziali, quali ad esempio balconi, terrazzi, recinzioni (queste ultime allorquando non escludono l’accesso e servono solo a delimitare i confini fra i terreni) e strutture simili (vedasi Consiglio di Stato n. 1932/2022, n.1002/2022 e, per i volumi tecnici, Consiglio di Stato n. 1993/2022) proprio perché si tratta di elementi che presentano una destinazione unica, vincolata, invece che plurime, potenzialmente concorrenti, funzionalità per la fruizione individuale. Del resto, l’art. 6, comma 1, lett. b-bis, del d.P.R. n. 380/2001 distingue il concetto di superficie accessoria da quello di superficie utile per escludere dalla attività edilizia libera alcuni interventi che configurano spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che “possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile”.

Tra l’altro, sull’intero argomento trattato nel presente post si segnala l’interessante approfondimento pubblicato dall’avvocato Fabio Squassoni.

Divieto di sanatoria paesaggistica e aumento di superficie utile dopo il decreto Salva Casa: l’eccezione che conferma la regola

La nuova Compatibilità paesaggistica “volumetrica”

Intanto, in materia di accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria occorre rammentare che è sopraggiunto il comma 4 dell’art. 36-bis D.P.R. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (convertito in legge n. 105/2024 Salva Casa).

Questa nuova possibilità si è affiancata alla previgente disposizione restrittiva ormai nota: sugli immobili sottoposti a qualsiasi vincolo paesaggistico sussiste un generale divieto di regolarizzare illeciti edilizi qualora comportanti creazione e incrementi di volumi o superfici utili, ed è rinvenibile nell’articolo 167 c.4 del D.Lgs. 42/2004 (Codice beni culturali e paesaggio); Tale divieto giustifica il rigetto della relativa istanza assume carattere vincolato per l’amministrazione procedente (cfr. Cons. di Stato n. 9003/2024, n. 3805/2020, n. 3732/2019), arrivando a rendere improcedibile l’istanza di compatibilità paesaggistica “ordinaria” (prevista dall’articolo 167 del Codice) anche per quegli illeciti apparentemente di modesta rilevanza paesaggistica o impatto esteriore, e perfino per quelli migliorativi e pienamente compatibili coi gradi di tutela del vincolo.

Ammetto che agli occhi dei non addetti ai lavori potrebbe apparire illogico. La legge n. 105/2024 “Salva Casa” ha invece aggiunto un eccezione alla suddetta rigida regola di improcedibilità nel nostro ordinamento, ammettendo la possibilità di far valutare la compatibilità paesaggistica ad una categoria di abusi edilizi “minori”, cioè per quelli diversi (e di grado inferiore) alle opere effettuate in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da essa, ovvero per illeciti qualificabili come opere:

variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire o SCIA alternativa;
parziali difformità dal permesso di costruire;
assenza o difformità da SCIA ordinaria;

Più dettagliatamente, la legge Salva Casa ha inserito nel Testo Unico Edilizia DPR 380/01 il nuovo articolo 36-bis, introducendo col comma 4 una nuova autonoma procedura di Accertamento di compatibilità paesaggistica:

4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio assenso e il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente. Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

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Aumento volumi e superfici, procedura ammissibile

Si tratta di una procedura distinta e speciale rispetto a quella contenuta nel Codice del Paesaggio, collocata tuttavia al di fuori del medesimo codice: questa circostanza ha sollevato una certa “riluttanza” da parte di alcuni uffici periferici preposti alla tutela del vincolo, ma occorre superarla in quanto imposta con norma di legge, anche di fronte all’articolo 183 comma 6 del D.Lgs. 42/2004. Se posso esprimere un’opinione, avrei piuttosto modificato direttamente l’articolo 167 del Codice, per mantenere un coordinamento generale della norma.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2269/2025, ha riconosciuto la sopravvenuta procedura di accertamento di compatibilità paesaggistica con aumento volumetrico e superfici, andando a confermare la sua applicabilità, ancorché posta al di fuori del D.Lgs. 42/2004:

6.1.6. Infine, per completezza, in tema va segnalato che il comma 4 dell’art. 36-bis del D.p.r. n.380/2001, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lettera h), del D.L. 29 maggio 2024, n. 69, ha fatto venir meno il divieto assoluto di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, imponendo all’autorità preposta alla tutela del vincolo, anche in caso di creazione abusiva di superfici utili, di esprimere il proprio parere vincolante.

Inoltre, questa nuova forma di compatibilità paesaggistica per abusi edilizi minori, anche riguardanti modifiche volumetriche e di superficie, non prevede automaticamente che possa essere rilasciata: sarà comunque indispensabile ottenere i pareri favorevoli, al netto della possibile formazione di silenzio assenso prevista dal nuovo articolo 36-bis, comma 4, DPR 380/01; in proposito, sull’istituto del silenzio assenso mi sentirei di consigliare di non farvi troppo affidamento. In altre parole, la richiesta di compatibilità paesaggistica “speciale” del TUE potrebbe essere respinta per valutazione negativa e contrasti agli obbiettivi di tutela del vincolo.