Sanatoria edilizia in Vincolo idrogeologico • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
29/10/2024
Abusi edilizi

Regolarizzare abusi edilizi su immobili sottoposti a vincolo idrogeologico potrebbe contrastare con doppia conformità

Il presupposto fondamentale “storico” della sanatoria edilizia è il requisito di doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia, nelle rispettive epoche di ultimazione opere e di deposito istanza. Con Legge n. 105/2024 Salva Casa questo requisito è stato attenuato soltanto verso gli illeciti edilizi di minore rilevanza richiamati dalla procedura speciale dell’articolo 36-bis D.P.R. 380/01.

Indice

Cassazione Penale, orientamento favorevole sanatoria vincolo idrogeologico
Consiglio di Stato, orientamento contrario Sanatoria vincolo idrogeologico
Salva Casa e incidenza sul vincolo idrogeologico

Si pone tuttavia il problema di come regolarizzare gli illeciti edilizi effettuati in aree e immobili soggetti a vincolo idrogeologico D.Lgs. 152/2006 (ex R.D.L. 3267/1923), da non confondere con quelli cosiddette di vincolo idraulico (R.D. 523/1904), P.A.I. o Direttiva Alluvioni.

Certe zone del territorio sono sottoposte a vincolo idrogeologico al fine di tutelare e proteggere il suolo da fenomeni di dissesto, in particolare per le aree boscate, montane e collinari, che potrebbero comportare danni collettivi per errata gestione, perdita di stabilità dei versanti o turbare il regime delle acque. Le caratteristiche e prescrizioni del vincolo idrogeologico potrebbero assumere natura di una certa rilevanza di pregiudizio e qualificarsi come vincolo:

relativo: con edificabilità e trasformazioni limitata o condizionata;
assoluto: inedificabilità totale e divieto di eseguire determinati interventi;

In base alle caratteristiche, prescrizioni e divieti previsti dal vincolo specifico sul territorio, si potranno evincere le possibilità di regolarizzazione in ambito di Condono edilizio e di Sanatoria edilizia.

In questo senso potranno configurarsi casistiche in cui l’apposizione del vincolo idrogeologico possa essere avvenuta prima o dopo l’esecuzione delle opere abusive, o del deposito della istanza di condono/sanatoria: in tutti i casi, la sopravvenienza postuma del vincolo idrogeologico non garantisce alcun affidamento o diritto acquisito a non essere valutato.

Occorre premettere che la regolarizzazione di immobili situati in aree a vincolo idrogeologico prevede una specifica disciplina nell’ambito del Condono edilizio, per i quali il rilascio è condizionato al rilascio del parere favorevole sulle opere abusive realizzate.

Nel regime di sanatoria edilizia invece non arrivano buone notizie dalla giurisprudenza, in quanto non esiste una specifica procedura di sanatoria, presentazione tardiva o postuma, e di regolarizzazione per illeciti effettuati in zone soggette a vincolo idrogeologico. Vediamo allora quali possibili vie di uscita si profilano, al netto di eventuali diverse disposizioni regionali e prassi applicative praticate nei vari Comuni.

Cassazione Penale, orientamento favorevole sanatoria vincolo idrogeologico

Prima del D.Lgs. 152/2006 vigeva il R.D.L. 3267/1923, ed esso non prevedeva alcuna modalità di regolarizzazione dell’abuso, neanche formale, in quanto la procedura di sanatoria edilizia ex articolo 36 DPR 380/01 risulta espressamente limitata alle sole violazioni della disciplina urbanistica ed edilizia, impedendo quindi di accedere a tale procedura in presenza di inosservanza delle norme apprestate dall’ordinamento per la tutela dei vincoli di altra natura e tipologia, quale quello idrogeologico (Cons. di Stato n. 4562/2012).

La citata pronuncia del giudice amministrativo si pone in termini difformi rispetto ad una
isolata pronuncia di Cassazione Penale (n. 11960 del 22/12/2010) secondo cui «anche in presenza di un vincolo idrogeologico può trovare applicazione la procedura di accertamento di conformità prevista e disciplinata dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 36, ma la conclusione positiva della procedura medesima resta subordinata al conseguimento dell’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela di quel vincolo».

Questo contrasto giurisprudenziale è causato dall’assenza di specifica previsione di un istituto generalizzato della sanatoria all’interno della legislazione di settore del vincolo idrogeologico, o di automatica estensione del regime di doppia conformità a qualsiasi disciplina avente incidenza urbanistica ed edilizia, di ogni norma di settore.

Con l’entrata in vigore del D.Lgs. 152/2006, l’articolo 61, comma 5, del D.Lgs. 152/2006 ha stabilito che le funzioni relative al vincolo idrogeologico di cui al R.D.L. n. 3267/1923, sono interamente esercitate dalle regioni, ed esse possono prevedere (in analogia con quanto previsto per la sanatoria «urbanistica») ipotesi di rilascio postumo dell’autorizzazione (è il caso, ad esempio, della Regione Emilia-Romagna, v. Delibera di G.R. n. 1117 dell’il luglio 2000, par. 2.4.2.).
Pertanto, la procedura di accertamento di conformità (in senso edilizio) sarà possibile solo laddove la disciplina applicabile alla singola Regione preveda la possibilità di un nulla-osta in sanatoria ai fini del vincolo idrogeologico (Cass. Pen. n. 50500/2023, n. 32966/2023).

In ogni caso, dalle pronunce sopra evidenziate si evince che il vincolo idrogeologico costituisce presidio posto a tutela di un bene giuridico diverso da quello della tutela del paesaggio e dell’assetto del territorio, ossia quello dell’assetto idrico e geologico del territorio stesso, ritenuto dal legislatore così importante da costituire, in caso di violazione delle relative norme, elemento preclusivo alla domanda di sanatoria, quantomeno in assenza di regolarizzazione mediante autorizzazione ai fini idrogeologici. (Cass. Pen. n. 50500/2023).

Quanto alla violazione della normativa relativa al vincolo idrogeologico, se va confermato il principio secondo cui (Cass. Pen. III n. 50500/2023, n. 4373/2009) l’esecuzione di interventi edilizi in zona sottoposta a vincolo idrogeologico non integra il reato paesaggistico ma quello edilizio, non essendo tale vincolo ricompreso tra quelli tassativamente elencati dalla lett. c) dell’art. 44 cit., come tali insuscettibili di estensione analogica, appare evidente che l’assenza dell’espresso parere in materia idrogeologica vizia la sequenza procedimentale che ha condotto al provvedimento autorizzativo, rendendolo così illegittimo (considerazione che rende priva di pregio la censura di irragionevolezza relativa alla intervenuta depenalizzazione dell’art. 24 R.D.L. n. 3267/1923).

Consiglio di Stato, orientamento contrario Sanatoria vincolo idrogeologico

Gli illeciti edilizi effettuati su immobili che risultano sottoposti a vincolo idrogeologico presentano diverse difficoltà nel percorso di regolarizzazione edilizia offerta dal vigente ordinamento, e la giurisprudenza amministrativa non sembra inquadrare favorevolmente le possibilità.

La sanatoria con Accertamento di conformità, prevista dall’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, non è consentita laddove insistano vincoli di varia tipologia, in quanto non possono essere rilasciati a posteriori i relativi pareri, nulla osta o autorizzazioni comunque denominate: ciò per la ragione che la sanatoria c.d. “di conformità” presuppone una attività di mera ricognizione della assoluta legittimità di un intervento già realizzato, legittimità che presuppone anche il preventivo rilascio dei pareri delle autorità preposte alla tutela dei vincoli; i suddetti pareri, quindi, non possono utilmente essere rilasciati posteriormente (Cons. di Stato n. 9983/2023).

Solo il parere di Compatibilità sul vincolo paesaggistico può essere, in certi limiti, rilasciato a posteriori, ciò essendo specificamente previsto dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. 42/2004, limiti peraltro rivisitati con Legge Salva Casa n. 105/2024, introducendo l’Accertamento di Compatibilità paesaggistica anche per incremento o creazione di volumetria/superficie (art. 36-bis DPR 380/01).

Diversamente i pareri delle autorità preposte ai vincoli possono essere chiesti e rilasciati, a posteriori, solo ai fini dell’applicazione della normativa sul condono, che è differente dalla sanatoria di conformità disciplinata dall’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 (Cons. di Stato n. 9983/2023).

Salva Casa e incidenza sul vincolo idrogeologico

La nuova speciale procedura di sanatoria edilizia istituita nell’articolo 36-bis DPR 380/01, tramite il decreto legge 69/2024 conv. L. 105/2024, non ha inciso sulla normativa di settore del vincolo idrogeologico.

E’ vero che il regime di doppia conformità per opere rientranti in articolo 36-bis è stato attenuato, cioè limitandolo alla verifica alla sola disciplina urbanistica vigente al momento dell’istanza (oggi) e ai requisiti previsti dalla disciplina edilizia vigente all’epoca di abuso, ma è anche vero che i ragionamenti e principi già affrontati nei precedenti paragrafi stabiliscono una distinta autonomia delle discipline e norme di settore, come appunto il vincolo idrogeologico D.Lgs. 152/2006.

Ad onor del vero, attualmente le normative edilizie che prevedono espressamente procedure di regolarizzazione o rilascio postumo di titolo sono:

Edilizia: Testo Unico Edilizia DPR 380/01
Sismica: art. 34-bis DPR 380/01 (salvo norme regionali)
Paesaggistica: art. 167 D.Lgs. 42/2004 + art. 36-bis DPR 380/01;

Come si può notare, manca per esempio anche la regolarizzazione e sanatoria di illeciti effettuati su immobili sottoposti a vincolo dei beni culturali (Parte II Codice D.Lgs. 42/04).

E’ soprattutto condivisibile l’orientamento favorevole tracciato dalla Cassazione Penale, che ammette la possibilità di ottenere positivamente il permesso di costruire in sanatoria, e analogamente per SCIA in sanatoria, previo rilascio del relativo titolo sanante per l’illecito in vincolo idrogeologico.

Peraltro si deve evidenziare che le norme e discipline regionali in materia di vincolo idrogeologico potrebbero aver previsto specifici regimi differenziati in base alle categorie di intervento, prevedendo per esse diversi livello crescenti di procedure edilizie. Analogamente al regime edilizio, tale disciplina regionale potrebbe aver specificato le opere libere da autorizzazioni idrogeologiche o meno.

Diciamo che il Salva Casa si è “dimenticato” anche di considerare le varie forme collaterali di sanatorie necessarie verso ciascuna norma di settore. E se consideriamo che sono parecchie, è il caso che nella ipotetica riforma del Testo Unico delle Costruzioni si tenga conto di ciò.