Invariati requisiti di doppia conformità, divieto di adeguamento postumo e questione silenzio

L’attuale stesura del DPR 380/01 prevede le seguenti possibilità per regolarizzare opere illecite compiute sugli edifici, al netto di quelle eventuali opzioni previste dalle norme regionali e discutibili sul piano della coerenza costituzionale:

Permesso di Costruire rilasciato in sanatoria (art. 36)
SCIA in sanatoria (art. 37 c.4)
CILA tardiva (art. 6-bis)

La scelta di queste procedure dipende dalla categoria di intervento di illecito o irregolarità edilizia riscontrata rispetto a quanto risultante dallo Stato Legittimo dell’immobile (art. 9-bis c.1-bis TUE).

In questo articolo si esclude l’analisi sulla CILA tardiva, detta in gergo “CILA in sanatoria” quando non lo è; parliamo piuttosto delle caratteristiche ed elementi fondamentali delle sanatorie edilizie (Permesso e SCIA, per la precisione).

Occorre ricordare che queste procedure sono quelle previste a regime ordinario, previste dal Testo Unico Edilizia DPR 380/01, alle quali dobbiamo aggiungere quelle a regime straordinario ammesse in passato da alcune finestre temporali chiamate Condono Edilizio (L. 47/1985, L. 724/1994, DL 269/2003).

Indice

La sanatoria edilizia è soltanto formale
Doppia conformità, requisito essenziale
Doppia conformità e l’arco temporale di salvaguardia
Sanatoria edilizia, esclusa per opere incomplete o posteriori
Esclusa singola conformità dalla Consulta
Sanatoria edilizia, doppia conformità assente con abusi strutturali
Silenzio-Diniego in Sanatoria edilizia, confermato da Corte Costituzionale
- Video commento
- Conclusioni e consigli

La sanatoria edilizia è soltanto formale

Le procedure di rilascio di Permesso di Costruire in sanatoria e deposito di SCIA in sanatoria comporta la regolarizzazione dell’aspetto formale: si va a sanare la mancata esecuzione della procedura che altrimenti sarebbe stata fattibile e ammessa.

La ratio della norma è quella di evitare la demolizione di un’opera sostanzialmente conforme alla disciplina edilizia-urbanistica, solamente priva del titolo edilizio.

La sanatoria edilizia pertanto regolarizza la formalità (mancato svolgimento della procedura), e ma non regolarizza quello sostanziale (opere illecite in contrasto o difformi all’impianto complessivo delle regole).

In altre parole le ordinarie procedure di SCIA e Permesso di Costruire in sanatoria escludono la possibilità di regolarizzare opere illecite e abusi edilizi che risultano essere compiuti in contrasto anche ad una sola parte della disciplina urbanistico edilizia vigente al momento della loro presentazione, ovvero:

Strumenti urbanistici e pianificazione territoriale di ogni livello (es. Piano Regolatore Generale o attuativo comunale, adottati o approvati);
Regolamenti edilizi di ogni livello
Strumenti, norme e regolamenti previsti da tutte le discipline di settore aventi incidenza urbanistico edilizia (es. paesaggistica, beni culturali, antisismica, acustica, energetica, ecc).

Inoltre occorre verificare tale rapporto di conformità/contrasto alla disciplina urbanistico edilizia anche riferita al momento.

Doppia conformità, requisito essenziale

Entrambe le procedure di sanatoria edilizia (SCIA art. 37 e Permesso art. 36 TUE) sono fondate sul requisito essenziale e non derogabile del rispetto di doppia conformità.

Nel paragrafo precedente abbiamo visto il meccanismo che esclude la sanatoria per opere risultanti in contrasto anche con una sola regola, previsione o norma rientrante nella disciplina urbanistico edilizia.

Se l’abuso o illecito edilizio compiuto non risulta compiuto in contrasto alla disciplina urbanistica vigente alla presentazione di Permesso di Costruire o SCIA in sanatoria, si è soddisfatto soltanto una delle condizioni essenziali per regolarizzare; i rispettivi articoli 36 e 37 DPR 380/01 impongono la medesima verifica da effettuare in riferimento alla disciplina urbanistico edilizia vigente al momento dell’esecuzione dell’illecito edilizio.

La doppia conformità delle opere va effettuata nei confronti della disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione del manufatto, che al momento della presentazione della domanda di sanatoria/deposito SCIA in sanatoria.

La verifica di doppia conformità pertanto deve essere impostata in modalità:

congiunta: entrambe le verifiche devono risultare positivamente conformi
distinta: riguardano un preciso quadro normativo e di regole vigenti in epoche diverse
vincolato: lo stato dei luoghi dell’immobile si considera bloccato e non futuribile

E difatti la giurisprudenza è consolidata nel considerare che la sanatoria degli abusi edilizi sia idonea ad estinguere il reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380/2001, senza ammettere termini o condizioni.

Sanatoria edilizia, la doppia conformità riguarda tutti i requisiti (anche soggettivi), la rigorosità prevista dalla normativa si estende a tutti gli aspetti inerenti le discipline urbanistico edilizie.

Doppia conformità e l’arco temporale di salvaguardia

Finora si è parlato di doppia conformità alla disciplina urbanistico edilizia, descrivendola come una doppia condizione da verificare.

Da un tenore letterale risulta corrispondente alla verifica di due condizioni riferite a due distinti momenti temporali, o meglio dire istanti in maniera “statica”. Domandiamoci invece se possa o debba applicarsi in maniera “dinamica”, cioè riferita anche a tutti i possibili cambiamenti di normative, strumenti urbanistici e regolamenti edilizi intervenuti nell’arco temporale compreso tra l’epoca di abuso e deposito dell’istanza di sanatoria.

Trovo interessante riportare ed evidenziare quanto affermato in giurisprudenza amministrativa e di Corte Costituzionale:

Come già chiarito, in base all’art. 36 t.u. edilizia, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria solo quando l’intervento rispetti sia la disciplina edilizia e urbanistica vigente al tempo della sua realizzazione sia quella vigente al tempo della presentazione della domanda. La conformità alla disciplina edilizia e urbanistica deve essere salvaguardata «durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità» (Corte Costituzionale, sentenza n. 24/2022, n. 68/2018, n. 101/2013).

Per i riferimenti di giurisprudenza amministrativa si rinvia alle sentenze di Consiglio di Stato n. 10908/2022, n. 7291/2022, n. 5948/2021, n. 3958/2019).

Da quanto sopra, leggendo sopratutto l’intero passaggio delle sentenze di Corte Costituzionale si evince che risulta sufficiente e soddisfatto il rispetto delle due singole condizioni “statiche”, senza dover esigere la verifica anche a tutti i possibili cambiamenti normativi/regolamentari intervenuti nell’arco temporale.

Anche perchè, in tale ipotesi, la stessa procedura di sanatoria con doppia conformità “dinamica” ex art. 36 DPR 380/01 (ma anche per SCIA in sanatoria art. 37) diventerebbe essa stessa incostituzionale, perchè andrebbe a creare situazioni paradossalmente disparitarie, e irrecuperabili, a causa dei criteri di irretroattività dell’ordinamento.

Sanatoria edilizia, esclusa per opere incomplete o posteriori

La sanatoria edilizia deve riguardare l’intervento edilizio nel suo complesso e può essere conseguita solo qualora ricorrano tutte le condizioni espressamente indicate dall’art. 36 d.P.R 380/01 e, precisamente, la doppia conformità delle opere alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione del manufatto, che al momento della presentazione della domanda di sanatoria.

La valutazione della consistenza e tipologia di illecito edilizio non deve essere effettuata in maniera “atomistica” o suddivisa in più parti di minore entità, allo scopo di aggirare la valutazione corretta.

Tale impostazione esclude la possibilità di una legittimazione postuma di opere originariamente abusive che, solo successivamente, in applicazione della cosiddetta sanatoria “giurisprudenziale” o “impropria”, siano divenute conformi alle norme edilizie ovvero agli strumenti di pianificazione urbanistica (Cass. Pen. n. 43245/2022, n. 28666/2020, n. 45845/2019, n. 47402/2014).

Infatti secondo il vigente ordinamento giuridico non è ammissibile il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria subordinato alla esecuzione di ulteriori opere edilizie, anche se tali interventi sono finalizzati a ricondurre il manufatto nell’alveo della legalità, in quanto ciò (Consiglio di Stato n. 4058/2020, n. 325/2019, n. 4176/2015).

FOCUS:

Sull’esclusione e impossibilità di effettuare una sanatoria edilizia con singola conformità, anche la Corte Costituzionale e Cassazione si sono espresse più volte in senso contrario.

Per assurdo, l’unica possibilità di regolarizzare con singola conformità è ammessa soltanto per le opere rientranti in CILA tardiva ex art. 6-bis DPR 380/01.

Esclusa singola conformità dalla Consulta

La sentenza di Corte Costituzionale n. 93/2023 ha ribadito una adeguata motivazione già detta e stradetta in decine di sentenze costituzionali: esiste soltanto una rigida procedura di regolarizzazione, cioè quella prevista con doppia conformità dall’articolo 36 DPR 380/01, senza possibili altre deroghe o forme.

Tale sentenza ha censurato con ordinanza del TAR Umbria l’articolo 66 della Legge Regionale Umbria n. 11/2005 per dubbi di costituzionalità, reso “riviviscente” dall’articolo 53 comma 2 L.R. Umbria n. 13/2016.

Tale norma regionale consentiva «il rilascio del-permesso di costruire in sanatoria per immobili edificati in difetto di conformità, totale o parziale, agli strumenti urbanistici all’epoca vigenti (comma 1), condizionando il permesso a costruire postumo al solo riscontro della conformità alle previsioni della variante successivamente e appositamente approvata (comma 8)».

In sostanza, da quanto risulterebbe sopra, si sarebbe formata una procedura di “sanatoria giurisprudenziale” con possibilità di accedervi tramite varianti di assestamento al Piano Regolatore. Anche se tale norma fu emanata con obbiettivi “nobili” per velocizzare la ricostruzione di zone colpite da eventi sismici (compresi quelli del 1997), essa si pone in contrasto col nostro attuale ordinamento.

Da anni anche in giurisprudenza amministrativa ha pacificamente confermato che non ammette nessuna forma di sanatoria edilizia diversa da quella ammessa con doppia conformità ex articolo 36 TUE.

Sanatoria edilizia, doppia conformità assente con abusi strutturali

La Cassazione esclude il requisito di doppia conformità urbanistica col deposito strutturale antisismico “in sanatoria”. La sentenza di Cassazione Penale n. 41872/2023 è tornata sul tema delle sanatorie edilizie riguardanti anche illeciti di natura strutturale e antisismica.

La mancata tempestiva denuncia dei lavori edilizi in corso in zona sismica (articolo 93 DPR 380/0) o la necessità della relativa autorizzazione sismica (articolo 94 DPR 380/01), necessari per qualsiasi costruzione.

Riguardo al profilo dell’abuso strutturale e antisismico, occorre rammentare che esistono due distinti orientamenti giurisprudenziali contrapposti sulla possibilità di regolarizzare e sanarlo:

CONTRARIO, che non ammette particolari soluzioni e procedure di sanatoria del profilo strutturale e antisismico in quanto assenti; consultando il D.P.R. 380/01 non sussistono le versioni “in sanatoria” della denuncia inizio lavori o di autorizzazione sismica rispetto a quelle disciplinate dagli articoli 65, 93 e 94 del T.U.E. Ad esempio la sentenza di Cass. Pen. n. 2357/2023 esclude l’autorizzazione sismica postuma o in sanatoria, ai fini penali.
FAVOREVOLE, che ammette la sanatoria strutturale postuma; in alcune decisioni espresse dalla giurisprudenza di legittimità è stato implicitamente considerato il rilascio dell’autorizzazione sismica postuma, per lo più trattando degli effetti estintivi limitati ai soli reati urbanistici della sanatoria edilizia ex articolo 36 TUE. Alcune sentenze ammettono la possibilità, a certe condizioni, di ottenere l’autorizzazione sismica post opera con le testuali parole “anche quello in sanatoria” (Cons. di Stato n. 3096/2021, n. 4142/2021), dando per scontato il rispetto della doppia conformità alla normativa strutturale vigente all’epoca dell’abuso sia al momento dell’istanza (Corte Costituzionale n. 101/2013, n. 2/2021). Queste ultime due sentenze di Corte Costituzionale non prevedono o ammettono una procedura formale di sanatoria strutturale, neanche a livello implicito: si limitano soltanto a sottolineare l’aspetto sostanziale, cioè l’estensione del criterio di doppia conformità anche agli illeciti antisismici. In altre parole hanno escluso la possibilità di ottenere il permesso di costruire in sanatoria su opere non conformi anche alla disciplina antisismica.

Silenzio-Diniego in Sanatoria edilizia, confermato da Corte Costituzionale

La mancata risposta all’istanza di Permesso di Costruire in sanatoria entro 60 gg non significa silenzio inadempimento. La sentenza di Corte Costituzionale n. 42/2023, depositata in data 16 marzo 2023, ha confermato il valore di tacito diniego all’accertamento di conformità, trascorsi sessanta giorni dall’istanza senza pronuncia con adeguata motivazione del Comune.

Il comma 3 art. 36 DPR 380/01 dispone che sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si deve pronunciare con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

Nota bene: il termine dei sessanta giorni non è quello previsto per il rilascio del Permesso di costruire in sanatoria edilizia, piuttosto vale per la pronuncia di diniego motivata da parte del Comune. Ciò significa che il diniego della domanda di sanatoria edilizia può avvenire in due modi:

entro sessanta giorni: con pronuncia del dirigente/responsabile U.T. comunale con adeguata motivazione;
dopo sessanta giorni: con silenzio rifiuto, senza alcun provvedimento o comunicazione.

Il silenzio da parte del Comune diviene significativo di rigetto dell’istanza, e assume piena efficacia di provvedimento esplicito di rifiuto, concretizzando un vero e proprio provvedimento tacito di diniego (Cons. di Stato n. 2704/2023, n. 3396/2022, n. 3417/2018, n. 410/2017).

Video commento

Conclusioni e consigli

Fintanto che rimane vigente il DPR 380/01 con queste rigide impostazioni si potranno regolarizzare soltanto le opere formalmente illecite ma doppiamente rispettose della disciplina.

Certamente alcune opere astrattamente illecite potrebbero passare da una situazione di potenziale sanabilità a quella di insanabilità, a seguito di variante al Piano Regolatore comunale o modifica normativa.

Ecco perchè è consigliato sanare quanto prima le irregolarità, se ad oggi risultasse ammissibile farlo.