Retroattività o meno della normativa edilizia più favorevole verso sanzioni e illeciti • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
12/06/2024
Abusi edilizi

I regimi sanzionatori penali e amministrativi seguono percorsi differenti in caso di sopravvenienza di norme

Col provvedimento D.L. Salva Casa sono state cambiati ancora alcuni confini fondamentali per delimitare le soglie di sanzionabilità verso abusi edilizi, illeciti e difformità tollerabili, ed è avvenuto toccando i seguenti punti:

L’attuale configurazione della disciplina urbanistico edilizia ha raggiunto un livello tale di complessità per cui un minimo cambiamento testuale, o perfino sostituire una sola lettera (da “e” a “o” nello Stato Legittimo) rischia di cambiare molto il significato.

Così facendo sono state spostate anche le soglie di punibilità penale, sanzionamento amministrativo e pecuniario conseguente agli interventi edilizi: fatto salvo i probabili cambiamenti che verranno apportati in fase di conversione in legge del D.L. 69/2024, dalla sua entrata in vigore si possono avverare casi di sanatoria surrettizia, automatica e a costo zero.

Beninteso, siamo lontani di margini di un “giubileo urbanistico” capace di azzerare ogni azione repressiva e di legittimazione postuma verso determinate costruzioni irregolari: si è già detto infatti che il regime di tolleranze edilizie ha aperto qualche maglia, nulla di più. Chi desidera ciò dovrà sperare in qualche sorpresa infilata tra gli emendamenti al Decreto, in grado di allargare l’ambito sanante e di quello che era stato annunciata la più grande essere un tanto atteso condono.

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Nuove normative sopravvenute e favorevoli possono applicarsi a fattispecie esistenti

Ma il provvedimento Salva Casa ha prodotto un inatteso risvolto controverso: lo Stato Legittimo parzialmente sanante, ovvero la possibilità di considerare automaticamente sanato o condonato un certo stato di avanzamento della costruzione o dell’unità immobiliare, in base ad un titolo abilitativo rilasciato a determinate condizioni.

Si tratterebbe di una sorta di “condono mobile” in senso cronologico e geolocalizzato, che potrebbe aprire le porte anche a nuovi scenari, a tratti disparitari o incoerenti con le previgenti logiche di sistema fondate sull’unico regime di sanatoria formale con doppia conformità.

L’entrata in vigore di una norma non sempre può avere effetti positivi o negativi a seconda di come la si guardi: intanto una prima distinzione va fatta tra i soggetti che sono stati “pizzicati”, ovvero quelli sottoposti a procedure repressive e sanzionatorie, o con procedure giudiziarie aperte.

Per dare una risposta in termini riduttivi occorre prima di tutto distinguere i profili penali da quelli amministrativi, partendo da una regola generale: il regime delle sanzioni urbanistiche edilizie vige non solo per gli illeciti compiuti ad oggi, ma ha valore retroattivo a qualsiasi epoca di abuso edilizio.

Regime penale e “Favor Rei”.

Si è abituati a leggere o a sperare in automatismi normativi da applicare con semplice logica, tuttavia facciamo prima a capire che ogni regola prevede sempre una qualche eccezione o distinguo; inoltre andrebbe svolto ulteriore distinzione tra sanzioni penali, ammende e pena applicata.

Volendo cercare una rapida sintesi, in ambito sanzionatorio penale vige il principio generale di “favor rei”, cioè a favore del reo colpevole dell’illecito penale, stabilendo che:

nessuno può essere assoggettato ad una sanzione per un fatto che, in base ad una legge posteriore, non costituisce più una violazione punibile (art. 2 Codice Penale).

Il principio trova applicazione per affrontare la successione di leggi penali nel corso del tempo, e trova applicazione anche nell’ambito dei reati edilizi, cioè quelli penalmente rilevanti. Al netto di vari corti circuiti vecchi e nuovi situati all’interno del D.P.R. 380/01, la sopravvenienza di modifiche normative edilizie e urbanistiche produce effetti anche verso situati accertate e sanzionate. E col D.L. 69/2024 sono state erose anche le fondamenta del principio di illecito edilizio a carattere permanente.

Pertanto ogni volta che avviene la revisione favorevole delle categorie di intervento come l’edilizia libera, delle tolleranze costruttive e Stato Legittimo producono l’effetto di “condonare” penalmente ciò che prima era punito. Il beneficio si estende anche verso chi ha avuto la condanna, con le dovute precisazioni che per brevità vanno omesse.

Inapplicabilità della disciplina posteriore anche se più favorevole

Indubbiamente il regime delle sanzioni amministrative sfugge dalle logiche più conosciute del Favor Rei penale: ciò significa che non sempre la sopravvenienza di norme più favorevoli e di semplificazione edilizia si traduca in effetti immediatamente e automaticamente sanatori per tutti.

Coloro che risultano sfuggiti a qualsiasi accertamento di illecito edilizio si aprono spiragli di applicazione delle norme favorevoli sopravvenute con effetto retroattivo: l’allargamento dell’ambito di tolleranze edilizie o di edilizia libera consente di considerare legittimo ciò che non lo era prima della norma.

Facendo un esempio: lo spostamento (lieve) di una porta in parete tramezzo privo di rilevanza strutturale, rispetto a quanto assentito con titolo abilitativo, è divenuto qualificabile tolleranza edilizia col DL 69/2024 mentre precedentemente occorreva una CILA per manutenzione straordinaria.

Il quadro si complica per gli illeciti oggetto di accertamento o di ricorsi giudiziari amministrativi: il principio del “favor rei”, di matrice penalistica, non si estende – in assenza di una specifica disposizione normativa – alla materia delle sanzioni amministrative, la quale invece soggiace al distinto principio del “tempus regit actum” (Cons. di Stato n. 4565/2021).

La costante giurisprudenza sia di Consiglio di Stato che della Corte di Cassazione, stabilisce che l’art. 1 L. 689/1981 comporta l’applicazione nella materia dell’illecito amministrativo (accertato) del principio tempus regit actum e del divieto di retroattività di una norma sanzionatoria, senza applicazione del principio penalistico dell’applicazione della norma sopravvenuta più favorevole (Cons. Stato n. 4565/2021, n. 1566/2017 n. 3497/2010).

In tema di sanzioni amministrative, i principi di legalità, irretroattività e di divieto di applicazione analogica di cui all’art. 1 legge 689/1981, comportano l’assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole, sia che si tratti di illeciti amministrativi derivanti da depenalizzazione, sia che essi debbano considerarsi tali ab origine, senza che possano trovare applicazione analogica, attesa la differenza qualitativa delle situazioni considerate, gli opposti principi di cui all’art. 2, comma 2 e 3, c.p. i quali, recando deroga alla regola generale dell’irretroattività della legge, possono, al di fuori della materia penale, trovare applicazione solo nei limiti in cui siano espressamente previsti dal legislatore (Cons. di Stato n. 1105/2023, n. 4992/2012, n. 6365/2010; Cass. sez. II n. 12208 del 2022 e n. 8229 del 2022).

Le uniche deroghe capaci di estendere retroattivamente i benefici di norme sopravvenute e favorevoli dovrebbero essere espressamente previste dalla norma stessa, con adeguata motivazione. Qualcosa di analogo è stato effettuato con le tre leggi di condono edilizio, consentendo il recupero delle posizioni non ancora consolidate con sentenza in giudicato.