Restauro e risanamento conservativo aperto ai cambi di destinazione d’uso?

In Manovrina un emendamento che estende la definizione ai mutamenti d’uso

Manco il tempo di capire l’arcinoto Decreto ‘Scia 2’ e già il Legislatore inizia a mettere cerotti aggiuntivi

Per molti è un tentativo di arginare e contenere il problema esploso sopratutto sul centro storico di Firenze (vicenda “Tornabuoni”) salita alla ribalta nazionale con una sentenza di Cassazione Penale n. 6783/2017.

E’ appunto un tentativo inutile.

Chi ha avanzato questa modifica per “salvare Firenze” probabilmente è ignorante.

Nel senso che ignora alcuni principi cardine dell’attuale ordinamento e disciplina edilizia urbanistica italiana.

Pur apprezzando un approccio volto a rendere più favorevoli certe operazioni e categorie di intervento, qualcuno deve spiegare al nostro legislatore due cosette, ovvero che in Italia:

  • esiste il ferreo principio della Doppia conformità;
  • le innovazioni normative sul piano amministrativo non sono retroattive automaticamente, non è neppure valido il principio “favor rei”;

Oppure andrebbe introdotta anche in via speciale, la cosiddetta sanatoria giurisprudenziale, che da anni non è più nemmeno più giurisprudenziale in quanto ritenuta contra legem.

Infatti il principio della doppia conformità sovrasta (e preclude) qualunque strada alternativa alla tradizionale procedura di accertamento di conformità in sanatoria, come previsto dall’art. 36 del TUE.

Provare a sdoganare il restauro e risanamento conservativo non è la soluzione giusta, ma un tampone dei tanti problemi irrisolti

La Camera ha approvato le modifiche da emendare alla “manovrina, in particolare per convertire in legge il D.L. n.50 del 24 aprile 2017, e tra essi compare una modifica della definizione di restauro e risanamento conservativo.

In particolare il disegno di legge n. 4444-A all’articolo 65-bis intende apportare la seguente modifica:

1. All’articolo 3, comma 1, lettera c), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, le parole: « ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili » sono sostituite dalle seguenti: « ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi ».

Il Restauro si dovrebbe aprire ancora di più ai mutamenti d’uso degli immobili storici

In sostanza la definizione di restauro e risanamento conservativo passerebbe dall’attuale versione del DPR 380/01 art. 3 comma 1 lettera C:

c) “interventi di restauro e di risanamento conservativo”, gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio; 

Alla seguente versione modificata:

c) “interventi di restauro e di risanamento conservativo”, gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d’uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio; 

Tale emendamento è contenuto nel disegno di legge n. 4444 che porterà alla conversione in legge del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, la cosiddetta “Manovrina 2017”; attualmente ha ottenuto il via libera della Camera ed è trasmesso al Senato per la disamina.

Con esso cambierà il rapporto tra la categoria di intervento del restauro e risanamento conservativo e i mutamenti d’uso degli immobili, in particolare per quelli storici visto che tale categoria è assai spesso applicata e attinente al patrimonio edilizio storico.

Sul cambio di destinazione d’uso ti suggerisco questo apposito filmato (clicca qui).

Il Restauro e risanamento conservativo ammette il cambio di destinazione d’uso?

La prima risposta che verrebbe da dire è Ni.

Nell’attuale versione del testo emerge piuttosto che l’insieme sistematico di opere, finalizzato a conservare (e non trasformare) l’organismo edilizio, ne consenta destinazioni d’uso compatibili con essi (e per essi si riferisce agli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo.

Difficile da assimilare alla prima lettura, concordo.

Appare come se le destinazioni d’uso debbano essere compatibili con gli elementi tipologici, come se fossero soggetti passivi alla trasformazione, e non come una possibilità di trasformazioni al pari dell’insieme stesso.

Diciamo meglio: l’insieme sistematico di opere è l’elemento reggente e condizionato alle destinazioni d’uso compatibili con essi.

La personale opinione, tuttavia, è che tale categoria di intervento ammetta mutamenti di destinazione d’uso “compatibili” con le opere, le ricomprende implicitamente.

Infatti c’è quel “assicurarne la funzionalità” che apre la strada all’inclusione della possibilità di cambi d’uso.

Chiaramente, non tutti i mutamenti di destinazione d’uso sono ammessi, ma solo quelli compatibili alla conservazione dell’organismo.

In caso contrario il principio di conservazione lascia il passo alla trasformazione, tipica della ristrutturazione edilizia

Con questa modifica, se fosse confermata ed emanata in questa formula, verrebbero introdotte ben due modifiche alla categoria del restauro edilizio:

  1. consentono il cambio di destinazione d’uso, purché compatibile con gli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo.
    Per prima cosa ritengo che tale condizione diventa oggetto di possibile discrezionalità da entrambi parti contrapposte, ovvero il privato assistito dal professionista, e la Pubblica Amministrazione.
    Oltre a ciò, la lettura comparata delle due versioni sembra ammettere in forma espressa il mutamento di destinazione d’uso, posto che nella versione attuale non sembra emergere chiaramente ma implicitamente.
    Infatti tutto il castello del restauro si regge sugli interventi di conservazione (fisica) dell’organismo da una parte, e la preservazione sul piano funzionale dall’altra; l’obbiettivo è consentire una sorta di “rigenerazione edilizia” non invasiva e non sostanziale, concedendo lievi margini sulle funzionalità (destinazione d’uso, appunto). 
    Se fosse approvato il disegno di legge per conversione, tale mutamento di destinazione nei restauri sarà espressamente consentito (ancora di più) rispettando le caratteristiche e connotati dell’immobile.
    Infine, a mio avviso tale cambiamento mantiene il vigente condizionamento, e non innova profondamente;
  2. consentono il cambio di di destinazione d’uso se conformi a quelli previsti dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi.
    Qui la questione cambia molto, e consiste in una nuova ulteriore condizione limitativa legata agli strumenti urbanistici comunali.
    Prima cosa da sottolineare è che la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso può essere ulteriormente legiferata dalle regioni, ciò in linea fin dal 1985 con la L. 47/85, poi recepita nel TUE.
    Poi entra in campo anche la questione delle destinazioni d’uso e relative categorie “urbanisticamente rilevanti” (leggi approfondimento), e in particolare quanto statuito dall’art. 23-ter del TUE.
    Chiaramente la nuova possibile formulazione del restauro e risanamento conservativo esclude i cambi di destinazione se non conformi al PRG o strumento urbanistico comunale; è ovvio che il legislatore intende segnare un forte spartiacque tra restauro e ristrutturazione edilizia.

Nell’insieme questa proposta di modifica riuscirà a mettere in risalto, e a chiarire meglio, i margini applicativi della categoria di restauro e risanamento conservativo, differenziando più accuratamente lo spartiacque con quella categoria di intervento più impattante e sostanziale, ovvero la ristrutturazione edilizia (tutti gli articoli su Ristrutturazione edilizia).

E’ questione di giorni, e vedremo se tale emendamento sarà recepito.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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