Prescrizione cessione aree urbanizzate oggetto di convenzione urbanistica o lottizzazione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
31/01/2023
Urbanistica

Due orientamenti ammettono o meno la decorrenza decennale per adempiere agli obblighi di cedere le aree oggetto di urbanizzazione al Comune

Mancata esecuzione o cessione delle aree urbanizzate, quando applicare la relativa prescrizione decennale

Gli interventi edificatori sono preordinati a diverse condizioni, tra le quali l’urbanizzazione dell’area circostante e/o del lotto oggetto di intervento. La realizzazione dell’urbanizzazione primaria è fattibile in queste modalità:

Previsione da parte del Comune di attuare le stesse nel successivo triennio
Impegno all’attuazione contemporaneamente all’intervento edificatorio

Prendiamo quindi la seconda ipotesi, cioè la scelta di realizzare l’urbanizzazione da parte del soggetto richiedente il permesso di costruire: in tal caso il soggetto privato si obbliga lui stesso a realizzare le opere di urbanizzazione primaria al posto dell’Amministrazione Pubblica.

Ciò significa che un privato realizza opere destinate alla collettività, e pertanto soggette all’obbligo tassativo di cessione al patrimonio del Comune.
Chiaramente la normativa prevede una serie di condizioni, formalità e obblighi reciproci per disciplinare tempistiche e modalità di realizzazione, verifica e cessione al Comune.

Lo strumento si chiama Convenzione urbanistica, cioè un contratto stipulato come atto pubblico notarile e trascritto sulle aree oggetto di intervento, dove le due parti Pubblico/private convengono e si accordano sui vari predetti punti. Quello più conosciuto appunto è la cessione di aree per scomputo oneri di urbanizzazione.

La convenzione prevederà tra i vari obbligo il termine ultimo per la cessione delle aree una volta collaudate e conclusi i vari obbiettivi edificatori concordati. Tuttavia mi sono capitati anche casi in cui ad avvenuta conclusione di lottizzazione e urbanizzazione, le aree oggetto di cessione “promesse” nella convenzione non siano state poi cedute al Comune da parte del costruttore o soggetto proprietario.

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L’obbligo di cessione di aree si prescrive o rimane anche a distanza di tempo?

Intanto si rende necessario fare una adeguata premessa: se facciamo riferimento a situazioni rimaste in sospeso e risalenti a diversi decenni fa, non c’è da stupirsi se sia avvenuto in assenza di convenzione urbanistica trascritta.

Mi sono imbattuto in casi in cui tali obblighi erano semplicemente riportati nelle licenze edilizie (ante L. 10/1977), mentre un primo cambio di passo e di attenzione si rileva soprattutto con l’arrivo del più severo regime concessorio.

Più frequentemente ho riscontrato casi in cui la mancata cessione di aree oggetto di urbanizzazione (assente, parziale o completata) fosse stata oggetto di apposita convenzione urbanistica tra Comune e soggetto privato. La situazione diventa spinosa soprattutto quando siano decorsi i termini di scadenza per completare l’urbanizzazione e cedere le relative aree al Comune, soprattutto il termine di prescrizione decennale dall’adempimento.

Occorre ricordare che il collaudo delle opere di urbanizzazione, nonché la cessione di aree al Comune a completamento e adempimento della convenzione, sono anche condizioni essenziali per certificare l’Agibilità degli immobili. Motivo per cui è necessario verificare attentamente se si siano davvero esauriti e ben adempiuti i reciproci obblighi previsti nelle Convenzioni urbanistiche, in particolare quando si opera all’interno di strumenti urbanistici attuativi.

A tal proposito esistono due orientamenti giurisprudenziali contrapposti sulla possibile applicazione del termine di prescrizione decennale per la cessione di aree oggetto di convenzione e lottizzazione:

Favorevole, parificando la convenzione ad un accordo “puro” tra soggetti privati
Contrario, perché la scadenza non esaurisce gli effetti obbligatori, riconoscendoli imprescrittibili perché finalizzati a tutelare un interesse collettivo e connessi come condizione del titolo abilitativo edilizio

Vediamoli entrambi con commento.

Tesi favorevole alla prescrizione decennale dell’obbligo cessione aree urbanizzate

L’orientamento favorevole all’applicabilità del termine prescrizionale fa leva sul generale principio, affermato dal codice civile all’articolo 2934 del Codice Civile, secondo cui i diritti, salvo diversa previsione, si prescrivono con il decorso di dieci anni a partire da quando il diritto può essere fatto valere, posto che il diritto trae fondamento in un atto di natura negoziale quale la convenzione urbanistica.

Assumendo una siffatta ottica, i diritti di cessione si prescriverebbero in dieci anni, decorrenti dalla scadenza, normalmente decennale, del termine di validità della convenzione di lottizzazione (tra i tanti, Consiglio di Stato n .8006/2021; Tar Milano, 20.12.2019, n.2710).

Tesi contraria e imprescrittibilità obblighi cessione

Il contrapposto orientamento, sostenuto da diverse pronunce (cfr., Consiglio di Stato, 6717/2021; Consiglio di Stato, 1341/2019), si fonda sulla concezione per cui le convenzioni urbanistiche sarebbero accordi ad oggetto pubblico con i quali l’Amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali, privi di “specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti”, configurandosi piuttosto come “accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia” e, per l’effetto, una condizione strutturale immanente della assentita lottizzazione.

Per essere più precisi, in riferimento alle convenzioni urbanistiche e al regime concernente gli obblighi da esse derivanti, è possibile osservare che:

a) le convenzioni urbanistiche sono accordi ad oggetto pubblico con i quali l’amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali;

b) poiché i diritti e gli obblighi ivi previsti sono strumentali a dette finalità, la convenzione urbanistica non ha una “specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti”, bensì si configura come “accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia” (Cass. civ. n. 9314/2013; Cons. di Stato n. 6717/2021, n. 4743/2018).

c) ciò posto, gli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione ovvero dagli atti a questa assimilabili devo essere ritenuti imprescrittibili (Cons. di Stato n. 6717/2021, n. 1341/2019, n. 3672/2018, n. n. 4144/2017, n. 5413/2015, n. 4278/2014);

Detto ciò, occorre precisare che:

c.1) quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica – secondo cui l’efficacia dei piani particolareggiati ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni – “l’imposizione del termine suddetto va intesa nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l’autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l’assetto urbanistico dell’area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (Cons. di Stato n. 6717/2021, n. 4278/2014, n. 851/2007).

c.2) tale interpretazione è conforme alle statuizioni dell’Adunanza plenaria, secondo cui le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano attuativo “si esauriscono nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi che solo mediatamente trovano fonte nel piano urbanistico attuativo (nel caso di specie, piano di zona), radicandosi piuttosto nelle convenzioni urbanistiche, disciplinate dall’art. 11 della legge n. 167 del 1962, come modificato dalla legge n. 865 del 1971, ovvero negli atti d’obbligo accessivi al provvedimento di assegnazione” (Cons. di Stato, Adunanza plenaria n. 28/2012).

Infatti in caso di mancato adempimento si verrebbe a determinare la polverizzazione degli oneri e obblighi a danno dell’intera collettività, con il conforto della legge e dello strumento urbanistico, che ha subordinato la realizzazione del progetto edificatorio.

Le conclusioni a cui giunge questo orientamento conducono ad affermare che i diritti di parte pubblica derivanti da convenzione urbanistica, in ragione dell’intrinseca connessione di tali obbligazioni con la richiesta e rilasciata concessione edilizia, concretandosi essi in una condizione del medesimo titolo edilizio, non sono suscettibili di estinzione per prescrizione.

Conclusioni e consigli

Al netto delle proprie considerazioni personali di ciascuno, trovo più corretto il secondo orientamento che esclude la prescrizione decennale in caso di mancata cessione o realizzazione aree oggetto di urbanizzazione.

Non bisogna dimenticarsi che oltre a creare uno scopenso sul versante urbanistico, infrastrutturale e collettivo, rimane anche un inadempimento dove il “colpevole” ritengo sia al 51% il soggetto obbligato in convenzione, rispetto ad una P.A. avversaria.