Piano Casa, non derogabili distanze minime DM 1444/68 • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
20/07/2022
Distanze legali

Le distanze minime tra edifici non possono essere ridotte in misura inferiore a quelle previste dal DM 1444/68

A oltre dieci anni di distanza dall’introduzione della normativa speciale e straordinaria del cosiddetto “Piano Casa”, è opportuno ricordare che le relative norme regionali possono introdurre alcuni tipi di deroga, senza superare altri limiti imposti per legge.

La normativa del Piano Casa era motivata, ed è ancora oggi, da esigenze di rilancio del settore edilizio, efficientamento energetico e miglioramento della qualità architettonica.

La normativa del Piano Casa trova attuazione proprio mediante alcune deroghe agli indici edificatori previsti dagli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali, le più note fin dall’emanazione con l’Intesa del 31 marzo 2009 sono:

Ampliamento di edifici residenziali esistenti fino al 20%;
Demolizione e ricostruzione edifici residenziali esistenti con incremento volumetrico fino al 35%;

Devo anche dire che rispetto all’originaria versione “base” del Piano Casa, molte regioni hanno emanato e prorogato disposizioni integrative, allargandone perfino il perimetro in termini volumetrici e di destinazioni d’uso.

Questi incrementi volumetrici potevano essere effettuati in deroga agli strumenti urbanistici comunali, rispettando certe condizioni e presupposti; ciò significa che ci sono diversi casi di esclusione dal beneficio, in base ad alcune zonizzazioni del territorio, di rischio idraulico, zone e immobili vincolati, eccetera.

Certamente, la possibilità di realizzare questi discreti aumenti volumetrici in deroga agli indici di edificabilità previsti dai Piani Regolatori comunali, magari in zone territoriali sature o densificate, ha posto da subito il dubbio di come poterle realizzare rispettando le severe disposizioni sulle distanze minime tra costruzioni ed edifici.

Siccome queste volumetrie aggiuntive sono da considerare nuova costruzione ai fini delle distanze minime, in buona parte dei casi diventava praticamente impossibile realizzare gli incrementi volumetrici del Piano Casa rispettando le distanze minime tra costruzioni, soprattutto quelle imposte dal D.M. 1444/1968. In particolar modo il problema riguarda la nota distanza minima di 10 metri tra costruzioni, che scatta spesso in caso di ristrutturazione edilizia “sostanziale” e nuove costruzioni.

Lo stesso problema di applicare o meno deroghe col Piano Casa si è poi manifestato anche nell’ambito della paesaggistica.

In risposta a questo problema, alcune regioni hanno tentato di introdurre specifiche deroghe al rispetto delle distanze minime previste (anche) dal D.M. 1444/68; pertanto alcuni tipi di deroga hanno portato a realizzare questi incrementi volumetrici:

in sopraelevazione o ampliamento alla sagoma esistente, prolungando l’immobile lungo gli allineamenti o le pareti.
In ampliamento alla sagoma esistente, riducendo perfino le distanze legittimamente esistenti (e non rispettose delle minime imposte dal D.M. 1444/68).

Inoltre su tali incrementi volumetrici in deroga si pose subito la questione della loro possibilità o meno di essere utilizzati nell’ambito di sanatorie edilizie.

Detto ciò, la normativa nazionale sul Piano Casa (Intesa del 31 marzo 2009) non delegava contestualmente alle regioni la possibilità di derogare per tali opere le distanze minime previste dal D.M. 1444/68; direi che sia stata una grossa svista del legislatore, perché il problema era facilmente prevedibile se consideriamo l’elevato livello di saturazione di molti tessuti insediativi e zone territoriali.

Esistono alcune limitate possibilità di derogare distanze minime in urbanistica a favore delle regioni, ma devono avvenire entro determinati paletti normativi già chiariti in precedenti pronunce della Corte Costituzionale, vedasi apposito approfondimento.

Inoltre faccio presente che esiste una particolare nuova deroga prevista per edifici esistenti, introdotta con l’art. 10 L. 120/2020 nell’art. 2-bis comma 1-ter del Testo Unico Edilizia DPR 380/01.

Analizziamo di seguito i motivi per cui le deroghe alle distanze minime ex DM 1444/68 previste dai eventuali Piani Casa regionali siano stati considerati costituzionalmente illegittimi.

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Corte Costituzionale, illegittime le deroghe del Piano Casa regionale sulle distanze minime DM 1444/68

Premesso la necessaria introduzione di questa speciale quanto straordinaria normativa edilizia, è opportuno rammentare che ci sono diverse sentenze della Consulta che hanno dichiarato incostituzionale le parte delle norme sul Piano Casa con cui derogavano il rispetto delle distanze minime previste dall’art. 9 del D.M. 1444/68.

Trovo interessante riportare, ad esempio, un passaggio contenuto nella sentenza di Corte Costituzionale n. 217/2020 avverso l’articolo 19 LR Lazio n. 13/2018, contenente un’interpretazione autentica della LR n. 21/2009 Piano Casa Lazio, con cui è stato ribadito che le norme regionali sul Piano Casa non possono inserire deroghe alle distanze minime previste da norme nazionali:

Occorre ricordare che la prima norma legislativa statale sul “piano casa” (art. 11 del d.l. n. 112 del 2008) non contemplava la possibilità che gli ampliamenti consentiti derogassero al d.m. n. 1444 del 1968 e, coerentemente, tale possibilità non risultava neppure dall’Intesa del 1° aprile 2009. Nemmeno nella seconda disciplina statale sul “piano casa” (art. 5 del d.l. n. 70 del 2011) si ritrova alcun cenno alla derogabilità del d.m. n. 1444 del 1968; anzi, il comma 11 dell’art. 5 tiene «fermo il rispetto degli standard urbanistici», con chiaro riferimento al citato decreto.
L’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 è stato poi oggetto di interpretazione ad opera dell’art. 1, comma 271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», secondo cui «[l]e previsioni e le agevolazioni previste dall’articolo 5, commi 9 e 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti di cui all’articolo 5, comma 11, secondo periodo, del citato decreto-legge n. 70 del 2011». Da un lato, dunque, il legislatore statale ha avvertito la necessità di affermare espressamente la possibilità di derogare – nell’ambito del “piano casa” – agli strumenti urbanistici, dall’altro tale deroga è stata limitata ad essi, senza alcuna estensione alle norme statali (anzi, il limite di cui al citato art. 5, comma 11, è stato tenuto fermo).

Questo criterio lo troviamo ribadito anche nella sentenza di Corte Costituzionale n. 119/2020 relativo al Piano Casa del Veneto.

Il problema dell’incostituzionalità di norme regionali Piano Casa, deroganti le distanze minime previste dal D.M. 1444/68 si era già manifestato anni prima.

Ad esempio ritroviamo la sentenza della Corte Costituzionale n. 185/2016, avverso una “reintroduzione” derogativa al DM 1444/68 inserita nel Piano Casa del Molise L.R. 30/2009 tramite la L.R. 7/2015:

6.− È ugualmente fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera g), della legge reg. Molise n. 7 del 2015, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.
6.1.− La disposizione impugnata ha aggiunto all’art. 3, comma 7, primo e secondo periodo, della legge reg. Molise n. 30 del 2009, dopo le parole «distanze tra gli edifici», le parole «, anche di quelle previste dall’articolo 9 del D.M. n. 1444/1968», così espressamente sancendo la derogabilità anche di queste ultime nel caso degli interventi di demolizione e ricostruzione contemplati dalla norma modificata. Anche in questo caso, tuttavia, la generalità della previsione e il mancato collegamento delle deroghe agli strumenti urbanistici rendono illegittimo l’intervento del legislatore regionale.
7.− La disposizione modificatrice impugnata è avvinta da un «inscindibile legame funzionale» (sentenza n. 217 del 2015) con l’art. 3, comma 7, della legge reg. Molise n. 30 del 2009, nella parte in cui consente la deroga alle distanze tra gli edifici senza prevedere il rispetto di quelle stabilite dal codice civile e dalle disposizioni integrative.

Incrementi volumetrici realizzati con Piano Casa in deroga a distanze minime DM 1444/68, come considerarli

In questo articolo non affronto il problema di quelle costruzioni o ampliamenti effettuati durante la vigenza di queste norme regionali sul Piano Casa, contenenti la deroga al DM 1444/68.

E’ un tema complesso che al momento rimando ad una approfondita trattazione da giuristi. Certamente bisognerebbe porsi il problema, soprattutto nei casi in cui tali interventi siano stati legittimati dai relativi titoli abilitativi edilizi e mai contestati (per ora) a livello civilistico tra vicini confinanti.

Mi ricorda molto il caso di situazioni immobiliari regolarizzate con procedure di sanatoria edilizia rilasciata in forza di norma regionale allora vigente, e dichiarata in seguito incostituzionale.

Ad esempio vengono a mente le sanatoria “giurisprudenziali” rilasciate con singola conformità anziché doppia negli anni passati, cioè nell’arco di vigenza previsto da qualche norma regionale.

Allo stesso modo viene da domandarsi se gli incrementi volumetrici realizzati, autorizzati e conclusi anche grazie a queste particolari deroghe al DM 1444/68 del Piano Casa, siano intoccabili in futuro sotto ogni profilo, compreso quello civilistico.