Piano attuativo scaduto, tra Zona bianca e mantenimento indici generali del PRG • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
18/04/2024
PRG e Pianificazione territoriale

Decorso il termine decennale del piano attuativo potrebbe configurarsi ultrattività delle prescrizioni residuali

I piani attuativi sono particolari strumenti di dettaglio del Piano Regolatore Generale previsto dal Comune; come ho scritto nel mio recente libro, possiamo concepirlo come “un piano regolatore dentro il piano regolatore generale”. In determinati casi lo strumento urbanistico attuativo, o piano attuativo, è imposto dallo strumento generale per coordinare un equilibrato sviluppo dell’assetto insediativo, sia per la parte pubblica (urbanizzazione e dotazioni territoriali) sia per la parte privata.

Consultando diversi strumenti di pianificazione urbanistica comunale ci si imbatte in diverse forme e casistiche, per le quali le legislazioni regionali hanno sicuramente previsto ulteriori disposizioni integrative, a volte più restrittive. Partiamo allora suddividendo i piani attuativi in base al loro rapporto col Piano Regolatore Generale, aventi previsioni:

esclusiva: nel PRG il lotto è classificato come piano attuativo, e tutte le disposizioni sono contenute esclusivamente nell’apposita scheda o norma di piano, compreso le apposite previsioni edificatorie; non è raro imbattersi in simili casistiche.
complementare: in aggiunta al punto precedente, il lotto risulta accompagnato anche da prescrizioni e indici di zona generali disciplinati dal PRG; è una casistica più diffusa, perchè “aggancia” il procedimento amministrativo del piano attuativo con le sostanziali previsioni già indicate nel P.R.G., evitando di produrre una più lunga schedatura particolareggiata della zona.

Nel primo caso, una volta decorso il termine quinquennale decadono gli eventuali vincoli espropriativi di zona, mentre decorso il decennio decade l’intera previsione senza residuare previsioni di zona del PRG; il lotto diviene praticamente una zona non pianificata, cosiddetta “zona bianca“, e richiede una ripianificazione con variante localizzata o generale al P.R.G.

Tuttavia, come si vede meglio per il seguente caso, la decadenza del vincolo espropriativo contenuto nel piano attuativo, una volta decorsi i cinque anni, non preclude la possibilità di approvare un piano attuativo di iniziativa privata, restando vigente la previsione urbanistica (conformativa). E a maggior ragione, una volta decaduto per decorrenza dei termini, determina la decadenza dei vincoli espropriativi connessi e la riespansione dello ius aedificandi secondo le previsioni del vigente strumento urbanistico (generale), rimanendo fermi a tempo indeterminato soltanto gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.

Piano attuativo scaduto e ultrattività previsioni edificatorie generali

Nel secondo caso, cioè di Piano attuativo “complementare”, il lotto è contemporaneamente sottoposto all’approvazione del piano attuativo con termine decennale sia alle residue previsioni e prescrizioni di zona del PRG, configurando un effetto di ultrattività pianificatoria anche con piano attuativo scaduto. L’assoggettamento a piano attuativo di una zona configura un vincolo di natura procedimentale o di rinvio, in quanto differisce le facoltà edificatorie al momento della adozione del piano attuativo convenzionato; attenendo alla zonizzazione del territorio comunale si tratta di un vincolo di natura conformativa e, come tale, non soggetto al termine di decadenza quinquennale di cui all’art. 2 L. 1187/1968 (Cons. di Stato n. 2361/2024, n. 1236/2020).

Anche se il piano attuativo scade con decorrenza del decennio, potrebbe applicarsi il principio di ultrattività degli effetti del piano attuativo scaduto ai sensi dell’articolo 17 comma 3 L. 1150/42 (tuttora vigente), con conseguente inconfigurabilità del regime delle c.d. zone bianche, stante la perduranza della zonizzazione oltre che delle prescrizioni urbanistiche di zona (Cons. di Stato n. 2361/2024).

Art. 17 c.3 L. 1150/42: “Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”.

Scaduto il piano attuativo e i correlati vincoli preordinati all’esproprio, l’area del privato diviene assoggettata alla destinazione edificatoria sancita dallo strumento urbanistico generale (TAR Salerno n. 56/2023, n. 3323/2009), operando una sorta di previsioni urbanistiche sussidiarie allo strumento attuativo decaduto. E’ opportuno riportare integralmente quanto stabilito in principio dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6012/2021:

La costante interpretazione giurisprudenziale di tale norma ha condotto, in una ottica costituzionalmente orientata, a chiarire che l’intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioè secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione (cfr.. tra le molte, Cons. giust. reg. Sicilia 18 novembre 2019 n. 974).
L’evidente ragione di tutto ciò riposa nell’esigenza di evitare che l’assetto urbanistico della zona resti, a causa della decadenza del Pip, in uno stato di permanente disordine e che la pianificazione resti parzialmente inattuata e l’edificazione incompleta (o incompiuta) rispetto alle previsioni.
Il citato art. 17, quindi, ha la duplice funzione di precludere – per un verso – la proroga sine die di piani attuativi mai avviati (o rimasti inattuati o quasi del tutto inattuati) ed ormai scaduti (e presumibilmente obsoleti in quanto non più conformi alle mutate esigenze urbanistiche), e di salvare – per altro verso – le opere già realizzate, consentendo comunque (al fine di evitare un “danno urbanistico/ambientale” maggiore rispetto a quello cagionato dalla visione della incompiutezza delle opere) il completamento urbanistico delle aree nelle quali la pianificazione sia stata correttamente avviata, consentendo, cioè, la ultimazione delle opere di urbanizzazione in corso e la ordinata edificazione, in conformità agli indici praticati nella zona secondo le disposizioni del piano stesso (cfr., in tal senso Cons. di Stato 14 aprile 2020 n. 2390).

In tal senso è opportuno rilevare che: Se va, dunque, ribadito che alla scadenza del termine di efficacia, sopravvivono la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio (trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all’eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura: cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 2 gennaio 2019, n. 22), va escluso che l’ultrattività all’esame possa estendersi (anche) al disegno dei lotti” (Cons. Stato, sez. II, 18 giugno 2020, n. 3909).

Conclusioni e consigli

Prima di farsi prendere dagli entusiasmi circa una “liberazione” del lotto dal piano attuativo è opportuno verificare con precisione l’esatta tipologia di strumento attuativo previsto sul lotto, e e se gravano le previsioni contenute nella parte generale; in definitiva, è possibile che lo stesso lotto sia congiuntamente assoggettato a due previsioni:

attuativa, con apposita scheda autonoma e coordinata con le previsioni di PRG
generale, con indici, parametri e prescrizioni attribuiti anche a zone non sottoposte a pianificazione attuativa

Il lotto edificabile potrebbe essere schedato sia come “piano attuativo n. 5”, e classificato come zona omogenea C dal P.R.G. comunale.