Piano Attuativo o permesso di costruire diretto, quale scegliere per edificare • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
21/02/2024
PRG e Pianificazione territoriale

Il Comune deve valutare grado e congruità dell’urbanizzazione circostante

Riprendiamo il tema delle zone già urbanizzate, perchè occorre capire quando lo stato preesistente dell’urbanizzazione e standard consenta il permesso di costruire diretto in via eccezionale, rispetto allo strumento attuativo.

Lo strumento urbanistico generale del Comune dovrebbe contenere un adeguato studio ricognitivo sullo stato delle opere di urbanizzazione realizzate, pianificate e quelle ancora da realizzare, riferito alle specifiche zone territoriali del piano generale.

Intanto partiamo dai fondamenti: il Piano attuativo, secondo giurisprudenza univoca, ha carattere di tendenziale stabilità, in quanto specifica le modifiche del territorio, in una prospettiva in cui si definisce nel dettaglio la pianificazione determinando l’assetto definitivo del territorio; ciò lo differenzia dal Piano regolatore che ha una prospettiva più di massima, circa l’utilizzazione dei suoli relativamente a quello che è consentito e a quello che è vietato nel territorio comunale sotto il profilo urbanistico ed edilizio (cfr. Consiglio di Stato n. 534/2024, n. 3977/2019).

In materia edilizia costituisce ius receptum l’eccezionalità dei casi in cui il piano regolatore generale consenta il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello strumento attuativo; pure in presenza di una zona già urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, caratterizzata da una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo, ma non anche nell’ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona (cfr. Consiglio di Stato n. 3474/2024, n. 9916/2022).

Come regola generale l’intervenuta edificazione come causa di esenzione dell’esigenza del piano attuativo è eccezionale in quanto invertirebbe l’ordine logico della pianificazione che si pone come preventiva alla realizzazione degli immobili; ossia non è ipotizzabile, in quanto contrario al buon andamento, che mediante l’edificazione di fatto – e quindi mediante la realizzazione di edifici poi condonati o sulla base di un titolo illegittimamente rilasciato – venga invertito l’ordine logico previsto dalle disposizioni locali in materia urbanistica.

Si tratta, in ogni caso, di un intervento su una urbanizzazione preesistente che è frutto a sua volta di interventi non coordinati in quanto conseguenti a rilascio di concessioni edilizie in assenza di piani attuativi.

Ragionando diversamente si rischierebbe un circuito “vizioso” che consentirebbe – sulla scorta di realizzazioni originariamente illegittime – di pervenire “a regime” a superare la pianificazione territoriale e quindi un sistema di regolare svolgimento dell’attività edilizia (cfr. Consiglio di Stato sent. n. 6268 del 27 giugno 2023).

La pianificazione attuativa è quindi indefettibile essendo prevista da una disposizione locale che compete al Comune eventualmente modificare, in ossequio ai principi di buon andamento, ma non disapplicare a seguito di un inidoneo esercizio delle funzioni in materia urbanistica.

È il Comune che, attesa la previsione del piano attuativo, deve riappropriarsi della pianificazione al fine di svolgere le primarie funzioni che gli competono quale ente vigilante sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio (cfr. art 27 d.P.R. 380/2001); ed anzi la redazione del piano attuativo, anche in situazioni già di fatto urbanizzate, può rappresentare una utile occasione per ridare efficienza alla zona oggetto di misure di condono.

Per questo il Comune ha dovere di condurre una adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 3 dicembre 2019, n. 8270); e questa valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione – che spetta unicamente al Comune – è caratterizzata da un amplissimo margine di discrezionalità (con sufficiente motivazione) al punto che non può essere sottoposta al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, salvo che sotto il profilo della palese illogicità ed irragionevolezza delle determinazioni assunte o per essere le determinazioni stesse inficiate da errori di fatto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2545).

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Il discorso trova applicazione sia a zone di frangia, periurbane o anche in lotto intercluso da urbanizzazione. Tuttavia la giurisprudenza afferma che tale lotto intercluso sussiste allorquando l’area edificabile di proprietà del richiedente il permesso di costruire sia:

l’unica a non essere stata ancora edificata;
si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni, dotata di tutte le opere di urbanizzazione, primarie e secondarie, previste dagli strumenti urbanistici;
sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.;

In sostanza, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall’attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare dispendi di attività procedimentale per l’ente pubblico; ed il piano attuativo deve ritenersi superfluo atteso che è stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dal piano attuativo (cfr. Consiglio di Stato n. 534/2024, n. 3293/2016).

Un utile anello di congiunzione intermedio tra strumento attuativo e permesso di costruire diretto è la eccezionale procedura di permesso di costruire convenzionato, per la quale rinvio ad apposito approfondimento anticipando che la possibilità di avvalersi di questo speciale permesso di costruire è basata sull’eccezionalità da verificare caso per caso, zona per zona e comune per comune. In pratica va a sostituire lo strumento attuativo con un permesso di costruire speciale, motivo per cui la vera difficoltà sta nel valutare e bilanciare gli interessi privati e pubblici contrapposti per tutelare un assetto del territorio pianificato.

La cosa più importante da tenere a mente, è di evitare che il permesso di costruire convenzionato possa diventare sistematicamente sostitutivo degli strumenti urbanistici attuativi, aggirando quindi tutte le logiche e assetto del territorio deciso dallo Strumento urbanistico generale (Piano regolatore generale o versioni regionali).