Piani Particolareggiati quali strumenti attuativi del PRG

Poco utilizzati in passato e superati dalle norme regionali urbanistiche.

Nella legge fondamentale n. 1150/42 furono inquadrati come strumenti di attuazione dei PRG.

Gli strumenti attuativi sono finalizzati a rendere esecutive le previsioni generali di uno strumento urbanistico generale. Il caso più frequente e conosciuto è il Piano di Lottizzazione, che va a disegnare nel dettaglio la nuova configurazione di una più ampia zona.

Per capirsi, un esempio tipico è la zonizzazione effettuata con anonima campitura di un’area, mentre il piano di lottizzazione prevede la disposizione dei gruppi di edifici, di strade, infrastrutture, servizi, urbanizzazione, eccetera.

Il Piano Particolareggiato coinvolge aree di proprietà privata e per le quali si presentano gli aspetti connessi al loro coinvolgimento nell’attuazione, quali esproprio di pubblica utilità e la perequazione.

Si capisce che il Comune aveva in mano uno strumento attuativo importante per rendere esecutive le previsioni in nome dell’interesse pubblico, aggiungendo la facoltà di ricorrere appunto all’esproprio.

Quindi lo strumento attuativo altro non è che un ulteriore livello di progettazione e previsione rispetto a quello sovraordinato del PRG, attraverso il quale è possibile scendere di un ulteriore scalino del dettaglio con specifiche previsioni planivolumetriche.

Le poche norme relative al Piano Particolareggiato della datata L. 1150/42 sono tuttora in essere, superate di fatto dal regime legislativo regionale in materia di pianificazione del territorio avviato col DPR 616/1977.

Fin dalla prima formulazione della Fondamentale (art. 13) il PRG poteva essere attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione.

Essa disponeva i termini ed elementi di rappresentazione che deve caratterizzare questo strumento attuativo, ad esempio:

• reti stradali;
• i principali dati altimetrici di ciascuna zona;
• le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze;
• gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico;
• gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia;
• le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano;
• gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare e da vincolare;
• la profondità delle zone laterali a opere pubbliche, la cui occupazione serva ad integrare le finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze future.

Ciascun piano particolareggiato di esecuzione deve essere corredato dalla relazione illustrativa e dal piano finanziario.

Il Piano Particolareggiato è compilato a cura del Comune, con apposita procedura che porta alla sua approvazione.

In prima stesura della L. 1150/42 i piani particolareggiati, dopo essere stati adottati dal Comune, erano pubblicati per una durata di trenta giorni consecutivi, e fino a 30 giorni dopo la scadenza del periodo di deposito potevano essere presentate opposizioni dai proprietari di immobili compresi nei piani ed osservazioni da parte delle Associazioni sindacali interessate.

L’originario articolo 16 disponeva quindi che:

• I piani particolareggiati erano approvati con decreto Reale, su proposta del Ministro per i lavori pubblici, previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici;
• I plani particolareggiati nei quali fossero comprese cose immobili soggette alla legge 1° giugno 1939-XVII, n. 1089, e alla legge 29 giugno 1939-XVII, n. 1497, dovevano essere preventivamente sottoposti al Ministero dell’educazione nazionale;
• Col decreto di approvazione venivano decise le opposizioni e sono fissati il tempo, non maggiore di anni 10, entro il quale il piano particolareggiato doveva essere attuato e i termini entro cui dovevano essere compiute le relative espropriazioni.
• L’approvazione dei piani particolareggiati equivale (ancora oggi) a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in essi previste.

Il decreto di approvazione di un piano particolareggiato doveva essere depositato nella Segreteria comunale e notificato nelle forme delle citazioni a ciascun proprietario degli immobili vincolati dal piano stesso entro un mese dall’annuncio dell’avvenuto deposito.

Qualora fosse decorso il termine di validità stabilito per il Piano Particolareggiato, questo diviene inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.

Ove il Comune non provveda a presentare un nuovo piano per il necessario assetto della parte di piano particolareggiato che sia rimasta inattuata per decorso di termine, la compilazione potrà essere disposta dal prefetto a norma del secondo comma dell’art. 14.

La Legge Ponte riformulò alcuni passaggi del Piano Particolareggiato.

Con la L. 765/1967 i cambianti più rilevanti apportati furono che:

• I piani particolareggiati di esecuzione del PRG sono approvati con decreto del provveditore regionale alle opere pubbliche, sentita la Sezione urbanistica regionale, entro 180 giorni dalla presentazione da parte dei Comuni. Con decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con i Ministri per l’interno e per la pubblica istruzione può essere disposto che l’approvazione dei piani particolareggiati di determinati Comuni avvenga con decreto del Ministro per i lavori pubblici, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. Le determinazioni in tal caso sono assunte entro 180 giorni dalla presentazione del piano da parte dei Comuni.
• Con il decreto di approvazione possono essere introdotte nel piano le modifiche che siano conseguenti all’accoglimento di osservazioni o di opposizioni ovvero siano riconosciute indispensabili per assicurare:
  1) la osservanza del piano regolatore generale;
  2) il conseguimento delle finalità di cui al secondo comma lettere b), c), d) del precedente articolo 10;
  3) una dotazione dei servizi e degli spazi pubblici adeguati alle necessità della zona”.

Quest’ultimo passaggio è interessante in quanto intende parificare lo stesso grado di interesse e partecipazione a tutti i cittadini, al pari del Piano Regolatore Comunale generale, in quanto si conferma l’evidente interesse pubblico di questa previsione attuativa in quanto facente parte di un più ampio quadro di insieme.

E’ importante sottolineare che una successiva circolare del Ministero del Lavori Pubblici n. 6679 del 01/12/1969 elencasse in maniera puntuale i contenuti e gli elaborati da allegare nei Piani Particolareggiati.

Con il DPR 616/1977 alle regioni viene demandata la materia della pianificazione urbanistica.

Passaggio molto importante, che portò in a delegare la procedura di approvazione degli strumenti urbanistici dai provveditorati del Ministero Lavori Pubblici alle Regioni.

Fu un momento cruciale perchè il legislatore in quel momento decise di passare da un modello di Pianificazione territoriale centralizzato ad uno su base regionale.

Evito il termine “federale” perchè è improprio, e non è neppure idoneo dopo la riforma del Titolo V del 2001.

Un altro importante passaggio sui Piani Particolareggiati è avvenuto con la L. 47/85.

L’art. 24 infatti permise di evitare la fase di approvazione da parte delle Regioni degli strumenti urbanistici attuativi qualora le aree e gli ambiti territoriali non fossero individuati dalle regioni con apposite delibere o piani territoriali di coordinamento.

L’applicazione pratica fu quindi che i Piani Particolareggiati:

• se risultanti conformi allo strumento urbanistico generale, non erano soggetto all’approvazione regionale;
• se comportavano variante al PRG, si doveva procedere contestualmente ad essa;

Questi strumenti attuativi sono pervenuti fino ai giorni nostri.

Avendo essi potestà di espropriare i terreni delle aree coinvolte ed essendo strumenti attuativi di iniziativa pubblica, di solito essi vengono attuati di fatto dai soggetti privati interessati da esso, i cui obblighi vengono indicati in apposite convenzioni.

Sul punto c’è da sottolineare che la normativa nazionale della L. 1150/42 è scarna e sottace su questa possibilità, divenuta prassi comune.

Di converso si possono verificare casi in cui la finalità espropriativa di pubblica utilità vada a colpire non solo le aree destinate a diventare spazi pubblici, ma anche per quelle private di coloro che si oppongono all’iniziativa.

In tal caso l’articolo 20 della L. 1150/42 consente al Comune la facoltà di ingiungere ai proprietari “dissenzienti” di effettuare i lavori entro un termine congruo, decorso il quale essi potranno essere diffidati con un ulteriore termine di scadenza.

Decorso quest’ultimo termine il Comune può procedere all’espropriazione.

Questo è in teoria, in pratica non è proprio facile per un Comune mettere in pratica questa procedura.

L’art. 23 della L. 1150/42 consente ancora oggi la formazione dei comparti edificatori derivanti dal Piano Particolareggiato.

Si tratta di un ulteriore livello di specificazione e dettaglio attuativo del Piano Particolareggiato, come se fosse un ulteriore discesa di livello di scala.

Per comparto edificatorio si intende una porzione di area costituente unità fabbricabile all’interno del Piano Particolareggiato.

I diversi comparti sono finalizzati a realizzare le costruzioni previste al loro interno, e in casi di presenza di più proprietari è consentita loro la possibilità di costituire consorzio.

Tuttavia la difficoltà applicativa di questo strumento attuativo, da effettuare in concorso tra Comuni e privati, non è stata applicata affatto.

Piuttosto l’attuazione dei PRG spesso si è compiuta con lo strumento della Lottizzazione di cui all’art. 28 della L. 1150/42, che avrebbe dovuto essere una soluzione alternativa in via eccezionale, e che invece col tempo sono divenuti sempre più frequenti fino a sostituire di fatto i Piani Particolareggiati.

Ovviamente sono molti gli aspetti che si intrecciano tra Piani Particolareggiati e Piano di Lottizzazione, in particolare ci sono diversi punti in comune su efficacia e decadenza di essi in caso di mancata attuazione.

Ritengo utile riportare un estratto dalla sentenza del Consigli di Stato V n. 4144/2017 la quale conferma un fermo orientamento in materia di efficacia dei piani attuativi dopo la scadenza del termine previsto per la sua esecuzione.

Essa fornisce una interpretazione dell’art. 17 della L. 1150/42 da cui « debbono farsi discendere i seguenti principi:

a) le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata (con specificazione delle regole di conformazione disposte dal piano regolatore generale, ai sensi dell’art. 869 c.c.);

b) in linea di principio, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato (nel senso che costituiscono le regole determinative del contenuto della proprietà delle aree incluse nel piano attuativo);

c) col decorso del termine, diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, cosicché non potranno più eseguirsi gli espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, né si potrà procedere all’edificazione residenziale, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del piano regolatore generale e con le prescrizioni del piano attuativo, che per questa parte ha efficacia ultrattiva.

In particolare, quanto al significato da attribuire agli artt. 16, 17 e 28 della legge urbanistica – secondo cui l’efficacia dei piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente le lottizzazioni convenzionate, ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni – la giurisprudenza ha chiarito che l’imposizione del termine suddetto va inteso nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l’autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l’assetto urbanistico dell’area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, IV, 19 febbraio 2007, n. 851).

Le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono pertanto nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 20 luglio 2012, n. 28).»

Di fatto per il Piano Particolareggiato, in tema di efficacia e decadenza delle sue previsioni valgono le stesse conseguenze per le previsioni attuative delle lottizzazioni convenzionate di iniziativa privata.