Piani attuativi, strumenti di dettaglio del PRG • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
31/01/2018
PRG e Pianificazione territoriale

La loro funzione è di precisare zona per zona lo sviluppo urbanistico previsto dal Piano Regolatore.

Non sempre un Piano Regolatore comunale può essere attuato in edilizia diretta coi permessi di costruire.

Il Piano Regolatore del Comune è uno strumento urbanistico di tipo programmatico, di pianificazione strategica, ma da solo non può assumere sufficiente valenza attuativa in certe aree.

In base alla loro stesura, in certe zone territoriali si rende necessario mediare con uno strumento urbanistico attuativo.

Prima di andare avanti forse è meglio fare un esempio concreto: gli elaborati di un PRG prevedono una certa zonizzazione residenziale di un’area, che viene semplicemente rappresentata con una campitura di colore omogenea e con certi indici edificatori, senza però dettagliare l’esatta posizione dei fabbricati, le relative altezze, le sagome, volumi, eccetera.

Il Piano Attuativo serve appunto in questo passaggio, a fare cioè da cerniera di collegamento tra una semplice previsione minimale di zona ad una più dettagliata.

L’anello di congiunzione tra PRG e l’effettiva realizzazione dei manufatti edilizi è il Piano Attuativo.

Molto spesso negli elaborati e cartografie dei PRG i Piani Attuativi sono individuati con apposite “schede norma”, cioè ulteriori norme, disposizioni e prescrizioni contenute nel PRG con cui vengono precisati molti dettagli dell’edificazione nel lotto o comparto oggetto di attuazione.

In soldoni, i Piani Attuativi (molto spesso definiti anche PUA cioè Piani Urbanistici Attuativi) sono strumenti con finalità esecutive finalizzati a precisare le previsioni del PRG, fornendo ulteriori elementi per poter realizzare l’intervento nel suo insieme.

Inutile sottolineare che il Piano Attuativo sia uno strumento conforme e coerente con le linee programmatiche del PRG, in quanto subordinato ad esso; per dirla meglio, il Piano Attuativo è uno strumento esecutivo interno del suo superiore PRG, strumento urbanistico di programmazione.

Il rapporto PRG e Piano Attuativo è simbiotico.

A partire dalla L. 1150/42 la fase attuativa dei PRG era affidata a Piani Particolareggiati, strumenti di attuazione che non hanno avuto particolare applicazione, venendo di fatto e sempre più spesso sostituiti da altri strumenti attuativi, primo tra tutti il Piano di Lottizzazione su iniziativa privata.

Col tempo la normativa ha provveduto ad aggiungere altri strumenti attuativi nel panorama urbanistico nazionale, alcuni dei quali come il PEEP, PIP, Piano di recupero, Piani di Zona, PRUSST; a questi si devono aggiungere quelli eventualmente inseriti dalle rispettive legislazioni regionali (i Programmi Complessi in Toscana, per esempio).

Questi strumenti attuativi servono quindi a completare il processo previsionale di sviluppo del territorio, o quanto meno ad avvicinare il raggiungimento del risultato in quanto la previsione generale (e minimale) di un PRG da sola non sarebbe sufficiente.

Il principale scoglio in questi casi si identifica nella differenziazione dei proprietari delle aree situate all’interno del perimetro di intervento, da cui emerge l’assoluta necessità di intervenire nel dettaglio con uno strumento attuativo, e anche perequativo (a proposito di Perequazione urbanistica consiglio questo articolo).

L’esigenza di un raggiungimento unitario e complessivo del risultato “attuazione” del PRG, volendo evitare situazioni disorganiche e disorganizzate, rende il piano attuativo condizione sine qua non per il successivo rilascio dei singoli permessi di costruire.

L’approvazione del Piano Attuativo nelle forme e modi previsti dalla legge, permette infatti di ottenere i relativi titoli abilitativi in conformità ad esso, rispettando quindi sia le linee programmatiche generali del PRG, sia le linee definitive stabilite dal Piano Attuativo.

Permesso di Costruire subordinato al Piano Attuativo, in quali casi.

L’ottenimento di un PdC relativo ad un fabbricato da realizzarsi all’interno di un Piano Attuativo è possibile, proprio perchè sono stati definiti a priori tutti gli elementi caratterizzanti la futura urbanizzazione della “città pubblica” e in via residuale l’edificazione privata, approvando prima di tutto l’effettiva definizione degli standard urbanistici, attrezzature, infrastrutture, reti, e i rispettivi soggetti esecutori.

L’attuazione dei PRG, attraverso i detti strumenti attuativi, si rende necessaria in queste ipotesi :

edificazione e trasformazione territoriale per la prima volta di un’area non urbanizzata;
intervento edificatorio in zona non sufficientemente urbanizzata o necessitante di potenziamento e riqualificazione dell’urbanizzazione e dotazioni territoriali;

L’esigenza di un piano attuativo può emergere anche in zone già edificate qualora l’insediamento pianificato renda necessario ulteriori urbanizzazioni, tenuto conto delle dimensioni dell’intervento e della destinazione funzionale (Cass. Pen. III n. 51710/2013).

Lo strumento attuativo è applicabile anche in zone già urbanizzate.

Addirittura, non è sufficiente qualunque grado di “urbanizzazione di fatto” per escludere la necessità della pianificazione attuativa, ma è necessario valutare la sufficienza dell’urbanizzazione esistente (Cons. di Stato V n. 5756/2000; n. 5326/2000, Cass. Pen. III n. 51710/2013).

Il criterio di valutazione e di sufficienza va correlato in un rapporto di proporzionalità fra i bisogni degli abitanti insediati con quelli ancora da insediare nella zona con la previsione, e la quantità e qualità degli impianti urbanizzanti già disponibili (non solo programmati) destinati a
soddisfarli (Cass. Pen. III n. 51710/2013; Cons. di Stato V n. 1189/1997).

Da quanto sopra emerge quindi un principio di subordinazione di un corretto e ordinato sviluppo del territorio, coerente e conforme allo strumento programmatico e previsionale del PRG.

Disattendere questo principio significa snaturare le previsioni del Piano Regolatore e della disciplina attuativa, sconfinando in quello che poi è diventato il reato di lottizzazione abusiva.

Si tratta del reato più grave in assoluto nel Testo Unico per l’Edilizia, come lo era anche nelle previgenti discipline legislative, col quale il privato si pone in contrasto con la previsione a lungo termine del PRG per quanto attiene l’uso del suolo.

La lottizzazione abusiva si pone quindi in contrasto con gli strumenti attuativi attraverso due modalità a consumazione alternata:

in assenza dell’autorizzazione a lottizzare;
in contrasto con prescrizioni di legge o degli strumenti urbanistici;

Qui si è giunti a delineare che la trasformazione rilevante del suolo, tale da sconfinare dalla sfera dell’edilizia cosiddetta “diretta” per entrare in quella attuativa, esula dalla normale trattazione sotto il profilo edilizio per addentrarsi in quello urbanistico.

E quando si tocca l’urbanistica, si tocca interessi anche della collettività.