Parziali difformità dal Permesso di Costruire, come individuarle dopo DL Salva Casa • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
17/06/2024
Salva Casa

Quali illeciti edilizi rientrano in sanatoria semplificata rispetto a variazioni essenziali o abusi primari

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Vediamo di individuare i nuovi confini tracciati tra categorie di intervento e procedure amministrative edilizie, conseguenti all’entrata in vigore del Decreto Legge n. 69/2024, con una premessa: modifiche normative rilevanti al Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01 richiedono sempre una adeguata ponderazione, e soprattutto un necessario periodo di metabolizzazione da parte di tutti gli attori coinvolti.

Diciamo che col D.L. 69/2024 sono stati toccati alcune fondamenta del T.U.E, e in alcuni casi sono stati inseriti o rivisti alcuni istituti e corollari finora esclusi dalla giurisprudenza ovvero:

legittimo affidamento nel privato;
sanatoria edilizia con opere di adeguamento e interventi postumi;
semplificazione del requisito di doppia conformità per illeciti edilizi minori;
accertamento di compatibilità paesaggistica semplificato (dubbioso, direi);
silenzio assenso in sanatoria edilizia (per illeciti minori);
e altro ancora;

In questo post vorrei focalizzare un nuovo confine separante l’insieme delle opere edilizie potenzialmente ammesse nella nuova procedura di sanatoria edilizia “semplificata” (articolo 36-bis DPR 380/01) da quelle residuali e rientranti nel preesistente quanto rigido regime ordinario di Accertamento di conformità (doppia, articolo 36 DPR 380/01).

Sanatorie edilizie, scissione tra semplificata e ordinaria DL 69/2024

Tra le diverse modifiche apportate dal Decreto “Salva Casa” al Testo Unico edilizia vi compaiono:

nuova distinzione tra abusi primari (art. 36) e illeciti minori (art. 36-bis), spostando in quest’ultimi gli interventi compiuti in parziali difformità a titolo abilitativo;
istituire una procedura di sanatoria edilizia più attenuata (Art. 36-bis), con doppia conformità disgiunta per epoche di ultimazione e di istanza.

L’inserimento dell’articolo 36-bis nel D.P.R. 380/01 ha previsto una specifica sanatoria edilizia “semplificata” limitata a determinati illeciti edilizi:

in parziali difformità dal Permesso di costruire o dalla SCIA alternativa al Permesso di costruire (art. 23 TUE), cioè di entità minore rispetto all’esecuzione in totale difformità e variazioni essenziali, restando altresì esclusi gli interventi compiuti in assenza di permesso di costruire;
difformità o in assenza alla SCIA ordinaria, sottoposti al nuovo regime di SCIA in sanatoria;

Si capisce bene quanto sia divenuto ancora più importante distinguere le categorie di abuso edilizio primari, cioè rientranti nell’ambito del permesso di costruire, perchè diviene condizione essenziale per accedere alla procedura di sanatoria edilizia semplificata ex articolo 36-bis DPR 380/01. E in questo ambito diventa ancora più delicato il ruolo e responsabilità del Tecnico professionista abilitato, tanto per cambiare.

Parziali difformità al permesso di costruire, come individuarle

Al momento la definizione di parziale difformità dal Permesso di Costruire, ma anche dalla SCIA alternativa al Permesso (come novellato dal D.L. 69/2024), non ha una particolare codifica nel Testo Unico Edilizia, configurando una categoria residuale rispetto alle opere realizzate in assenza o totale difformità o con variazioni essenziali dal Permesso di Costruire, e presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale; si è, pertanto, in presenza di difformità parziale quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera (Cons. di Stato n. 6301/2023, n. 1484/2017).

Si deduce che la “parziale difformità” dal permesso di costruire configuri un’ipotesi di abusivismo minore rispetto alle tre categorie di abusi edilizi superiori ad essa. Analogo concetto è stato espresso in termini simili:

il concetto di parziale difformità presuppone che “un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera; mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione” (Consiglio di Stato n. 84/2024, n. 10533/2023, n. 1/2022).

Pertanto per ricavare la qualifica di parziale difformità dal permesso di costruire occorrerà verificare che l’opera non risulti effettuata:

in assenza di permesso di costruire, cioè autonomamente e al di fuori dal periodo di efficacia di un permesso di costruire (criterio di tipo assoluto, cioè come variante contestuale); alcuni ritengono che debba anche valutarsi in termini relativi, cioè comparando l’opera illecita nel suo insieme anche non contestualmente a titolo abilitativo rilasciato (cosiddetto criterio relativo).
in totale difformità dal permesso di costruire, cioè un intervento sostanzialmente diverso da quanto autorizzato dal titolo abilitativo rilasciato, rimanendo oggetto di valutazione discrezionale tecnica della P.A. adeguatamente motivata;
con variazioni essenziali al permesso di costruire, definite in via qualitativa generale dall’articolo 32 D.P.R. 380/01 ed eventualmente dettagliate anche quantitativamente dalle rispettive legislazioni regionali.

Confine tra Parziali difformità e variazioni essenziali per immobili vincolati

La nuova sanatoria edilizia semplificata dall’articolo 36-bis TUE sembrerebbe spostare implicitamente il confine delle variazioni essenziali per parziali difformità al P.d.C. su immobili vincolo paesaggistico, lasciando impregiudicati invece i limiti e condizioni per tutte le altre tipologie di vincolo contemplate dalla definizione di variazioni essenziali all’ultimo comma articolo 32 DPR 380/01.

Occorre pertanto approfondire un dettaglio sugli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, in funzione delle modifiche normative previste dal DL Salva Casa in materia di sanatoria edilizia per abusi minori (approfondimento). Infatti sugli immobili sottoposti a vincoli imposti da norme nazionali il quadro si potrebbe complicare, perchè l’ultimo comma dell’articolo 32 DPR 380/01 dispone una clausola residuale che classifica come variazioni essenziali gli illeciti edilizi compiuti su tali immobili diversi da quelli di totale difformità.

In particolar modo parliamo di quelli effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali.

Emerge subito una possibile forma di contrasto tra la classificazione di parziale difformità al permesso, qualora effettuata sui predetti immobili vincolati/tutelati ai fini paesaggistici, e la loro contestuale elevazione a variazione essenziale: probabilmente questo corto circuito sarà corretto da emendamenti al D.L. 69/2024.

Tuttavia si può osservare che l’intero articolo 36-bis, inserito nel DPR 380/01, non ha ignorato del tutto lo spartiacque tra parziali difformità e variazioni essenziali, sulla base dei commi 4-5-6, specificatamente previsti per immobili sottoposti al vincolo paesaggistico e conseguente Accertamento di compatibilità quale condizione di procedibilità della sanatoria.

Per immobili sottoposti a vincolo paesaggistico (e solo loro) sembrerebbe essere riservata una speciale previsione derogatoria alla disciplina di:

Accertamento compatibilità paesaggistica ex articolo 167 c.4 del D.Lgs. 42/2004;
Variazioni essenziali ex art. 32 DPR 380/01;

Pertanto, se da una parte il D.P.R. 380/01 novellato dal Salva Casa porterebbe ad una esclusione implicita dalle variazioni essenziali per immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, dall’altra parte non si possono dequalificare tutte le restanti casistiche: per gli immobili sottoposti ai vincoli diversi da quello paesaggistico verrebbero meno i benefici apportati dal Decreto Salva Casa, anche per interventi compiuti in parziali difformità dal permesso.