Parziale ottemperanza all'ordinanza di demolizione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
11/10/2024
Abusi edilizi

L’adempimento di rimessa in pristino deve essere integrale per evitare acquisizione gratuita

Qualora sia decorso senza riscontro il termine di novanta giorni dalla notifica dell’ordinanza, l’acquisizione gratuita al patrimonio pubblico opera di diritto ed è sanzione autonoma conseguente all’inottemperanza alla demolizione. (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria n. 16/2023).

Una volta decorsi i tempi previsti dall’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino, la procedura repressiva prosegue in due fasi consecutive tra loro:

accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, decorso il termine di novanta giorni; tale accertamento costituisce la condizione necessaria per l’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comune del bene immobile, la sua area di sedime (di posizione) nonché quell’area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive;
notifica all’interessato della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, accertata in precedente fase, costituendo titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari.

L’effetto traslativo della proprietà avviene per legge a titolo originario e costituisce l’effetto automatico della mancata ottemperanza all’ingiunzione, mentre il provvedimento di acquisizione ha natura meramente dichiarativa, non implicando alcuna valutazione discrezionale (cfr. ex multis Cons. di Stato n. 6042/2024, n. 3760/2022) e comporta l’acquisto per legge del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Si precisa che la legge n. 105/2024 “Salva Casa” ha stabilito che tale termine può essere prorogato con atto motivato del comune fino ad un massimo di duecentoquaranta giorni nei casi di serie e comprovate esigenze di salute dei soggetti residenti nell’immobile all’epoca di adozione dell’ordinanza o di assoluto bisogno o di gravi situazioni di disagio socio-economico, che rendano inesigibile il rispetto di tale termine.

Nel caso in cui l’ulteriore area acquisita, aggiuntiva al manufatto abusivo, sia identificata con esso per la prima volta con l’ordinanza, essa ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva). Una volta accertata la mancata ottemperanza e notificata al soggetto interessato, il proprietario ha perso l’immobile e affronterà la valutazione di mantenimento in opera per interesse pubblico o la demolizione in danno al proprietario/responsabile dell’abuso.

Ottemperanza demolizione parziale o totale?

Tutta questa procedura sanzionatoria e repressiva comporta la perdita di proprietà e possesso dell’immobile interessato, ed è descritta all‘articolo 31 commi 3 e 4 del D.P.R. 380/01, senza operare distinzioni tra rimessa in pristino parziale o totale; in altre parole, non è sufficiente aver iniziato la rimozione delle opere accertate come abusive per eliminare il rischio di perdita dell’immobile colpito dall’ordinanza.

E’ indispensabile aver ottemperato alla demolizione e rimessa in pristino verso tutte le opere oggetto di ingiunzione, e soprattutto nei termini indicati in essa, ovvero novanta giorni. La conferma arriva nuovamente dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6042/2024, relativa alla mancata totale ottemperanza all’ingiunzione di demolizione entro il termine:

“… l’adempimento dell’ordinanza di demolizione, per evitare l’acquisizione gratuita, deve essere integrale; del resto, anche in materia civile, l’adempimento parziale viene assimilato sostanzialmente all’inadempimento, giacché è reputato adempiente il solo debitore che esegue esattamente la prestazione dovuta (così argomentando dagli articoli 1181 e 1218 del codice civile). …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 25 maggio 2024, n. 4642). Pertanto, la parziale ottemperanza all’ordine di demolizione equivale a inottemperanza come correttamente evidenziato nella sentenza appellata.
Infatti, se una demolizione parziale fosse comunque sufficiente a privare di efficacia l’ordinanza di demolizione emessa, l’interessato sarebbe del tutto arbitro del termine ex art. 31 d.p.r. n. 380/2001, potendone procrastinare “sine die” la scadenza con successivi e graduali interventi parzialmente demolitori.
Ciò in quanto, non può rientrare nel potere e nell’arbitrio del destinatario dell’ordine di demolizione la scelta delle opere da rimuovere: deve, pertanto, escludersi che al destinatario dell’ordine di demolizione sia consentito selezionare se e quali opere rimuovere, stante il principio dell’unitarietà dell’abuso, sanzionato – e dunque da demolire – in ciascuna delle sue componenti.
Si tratta di una valutazione già operata dall’Amministrazione procedente in sede di irrogazione della sanzione e che, ove rimasta incontestata, non può venire surrettiziamente rimessa in gioco in fase esecutiva. Pertanto l’esecuzione parziale dell’ordinanza di demolizione espone il destinatario anche alla sanzione pecuniaria prevista per mancata ottemperanza all’ordinanza stessa, non essendo al riguardo possibile distinguere tra parziale e totale inottemperanza. Diversamente opinando, l’interessato potrebbe – come detto – facilmente eludere le sanzioni reali e pecuniarie mediante una serie di parziali rimozioni, paralizzando di fatto l’attività amministrativa di controllo e repressione degli illeciti e diventando vero arbitro dei termini.

Motivo per cui non ci sono alternative ad operare demolizioni o ripristini parziali contenuti nell’ingiunzione alla rimessa in pristino: neanche volendo, è possibile concordare precise fasi con la Pubblica Amministrazione, in tanto la procedura è di tipo vincolato e di stretta applicazione.

A titolo di notizia informativa, con la legge Salva Casa n. 105/2024 è stata prevista invece una possibilità di demolire e rimuovere alcune parti abusive nella procedura di sanatoria edilizia “minore” istituita con l’articolo 36-bis D.P.R. 380/01, al fine di raggiungere la doppia conformità asincrona. Tale nuova procedura ha preso il nome di “sanatoria condizionata” a opere da eseguire.