Pannelli fotovoltaici, l'incompatibilità col paesaggio va motivata adeguatamente • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
09/05/2022
Paesaggistica

La presenza di impianti fotovoltaici sugli edifici è divenuta normale e non può costituire diniego automatico di autorizzazione paesaggistica

Una recente sentenza TAR Brescia n. 358/2022 ha confermato un recente principio che facilita l’installazione dei pannelli solari fotovoltaici su edifici situati in zone soggette a vincolo paesaggistico del D.Lgs. 42/2004.

Diciamo che la stagione di apertura e di maggior favore ad installare fonti di energia rinnovabile aveva già preso piede in ambito giudiziario amministrativo. E questa stagione è stata ribadita dai recenti provvedimenti di liberalizzazione e semplificazione verso il fotovoltaico sugli edifici, ecco alcuni recenti articoli:

Ma andiamo avanti sulle novità emerse dalla menzionata giurisprudenza.

Il caso: pannelli solari dal tetto a terra come prescrizione

La premessa generale riguarda la valutazione degli interessi pubblici contrapposti: produrre energia da fonti rinnovabili (interesse nazionale conforme al diritto comunitario), oppure la tutela paesaggistica (interessa nazionale costituzionalmente protetto).

Il TAR Brescia si è espressa sull’autorizzazione paesaggistica presentata per installare pannelli solari fotovoltaici sul tetto, con colore anaologo alla copertura originale (oltre ad altri interventi che non interessano qui).

Tuttavia, nel rilascio dell’autorizzazione paesaggistica l’amministrazione procedente ha indicato la prescrizione di installare i pannelli solari a terra (o su strutture pertinenziale basse) invece che sul tetto come da progetto. A questa decisione è stato presentato il ricorso al TAR.

Il TAR nell’analizzare la situazione ha ritenuto il rilascio o diniego dell’autorizzazione paesaggistica devono essere adeguamente motivati mediate esposizioni delle regioni di effettiva compatibilità o meno delle opere da realizzare nei confronti dei valori paesistici contenuti nel provvedimento di vincolo.

Nel caso specifico invece il TAR ha rilevato che le risultanze valutative emesse dell’Autorità competente al rilascio dell’autorizzazione non può, quindi, essere affidata a clausole di stile inidonee a dare conto dei concreti elementi di fatto e di diritto ostativi alla realizzazione dell’intervento, in quanto pregiudizievoli della tutela dell’interesse paesaggistico (cfr., ex multis, T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 29 marzo 2021, n. 269; Cons. Stato, sez. II, 9 novembre 2016 n. 2321).

In altre parole, l’esame e l’esito della compatibilità paesaggistica non può limitarsi ad affermazioni generiche, piuttosto deve dare rilievo alle circostanze e verificare se l’intervento comprometta l’area o edificio protetto, anche per l’integrità dei valori dei luoghi tutelati.

Pannelli fotovoltaici: innovazione di disturbo al paesaggio o normali impianti?

La stessa sentenza del TAR Brescia contiene un passaggio condivisibile: qualora il vincolo riguardi lo scenario nel quale l’edificio è inserito (cioè vincolo paesaggistico), le valutazioni circa la compatibilità paesistica dei pannelli fotovoltaici non possono basarsi sulla funzione degli stessi o sulla qualità dei materiali, per salvaguardare l’integrità dell’edificio secondo un modello edificatorio tradizionale, ma devono limitarsi a stabilire se le innovazioni, percepite nel contesto, siano fuori scala o dissonanti.

Dalla predetta sentenza del TAR emerge chiaramente che una valutazione più rigorosa, cioè capace di giustificare un diniego o prescrizioni sia ammissibile per immobili dichiarati o qualificati ex lege di interesse culturale, in relazione agli edifici, o insiemi di edifici, per i quali sia riconosciuto uno specifico valore paesistico, ovvero a proposito degli edifici che negli strumenti urbanistici risultino espressamente sottoposti a particolari restrizioni conservative. In generale sono i cosiddetti vincoli “puntuali”, cioè i provvedimenti di vincolo che riguardano puntualmente l’edificio o gruppi di edifici disponendo precise prescrizioni, il rispetto dei materiali e tecniche costruttive storiche o testimoniali.

Tuttavia è stato confermato il criterio che l’installazione di pannelli solari sulle coperture non possono essere considerati più un automatico elemento di disturbo al paesaggio, in quanto ormai diffusi a buon punto e giustificati da interesse nazionale di transizione ecologica.

Il Consiglio di Stato si è già espresso sull’argomento

A dirla tutta non è una novità, in quanto il Consiglio di Stato con sentenza n. 3696/2020 aveva “bacchettato” un diniego parziale di autorizzazione paesaggistica per installare pannelli solari, riporto il passaggio essenziale di seguito.

Se da una parte l’installazione dei pannelli fotovoltaici costituisce una innovazione in senso visivo e paesaggistico, non è sufficiente per affermare una lesione o incompatibilità coi valori e tutele previste dal provvedimento di vincolo.

Ed è per questo che il Consiglio di Stato ha ritenuto che la valutazione di queste opere non può essere interpretata come un intervento in presunto contrasto col paesaggio, imponendo piuttosto una valutazione più precisa, anche sulla comparazione degli interessi contrapposti:

«le motivazioni dell’eventuale diniego (seppur parziale) di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonte rinnovabile devono essere particolarmente stringenti, non potendo ritenersi sufficiente che l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica. Infatti, il giudizio di compatibilità paesaggistica non può limitarsi a rilevare l’oggettività del novum sul paesaggio preesistente, posto che in tal modo ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile. Di conseguenza, occorre una severa comparazione tra i diversi interessi coinvolti nel rilascio dei titoli abilitativi — ivi compreso quello paesaggistico — alla realizzazione ed al mantenimento di un impianto di energia elettrica da fonte rinnovabile. Tale comparazione, infatti, nei casi in cui l’opera progettata o realizzata dal privato ha una espressa qualificazione legale in termini di opera di pubblica utilità, soggetta fra l’altro a finanziamenti agevolati (a pena di decadenza senza il rispetto di tempi adeguati) non può ridursi all’esame dell’ordinaria contrapposizione interesse pubblico/interesse privato, che connota generalmente il tema della compatibilità paesaggistica negli ordinari interventi edilizi, ma impone una valutazione più analitica che si faccia carico di esaminare la complessità degli interessi coinvolti. Ciò in quanto la produzione di energia elettrica da fonte solare è essa stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici» (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 9 giugno 2020 n. 3696).