Paesaggistica, Silenzio assenso in Autorizzazione semplificata DPR 31/2017 • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
07/07/2022
Paesaggistica

La procedura ammette la formazione del titolo abilitativo col silenzio della Soprintendenza a certe condizioni

L’esecuzione di interventi edilizi su immobili sottoposti ai vincoli della Parte III del Codice beni culturali e paesaggio D.Lgs. 42/2004) richiede normalmente apposita autorizzazione paesaggistica, da ottenere secondo procedura art. 146 dello stesso Codice.

Questa procedura autorizzativa ordinaria è stata affiancata da un’altra procedura più semplificata con apposito regolamento, inizialmente disciplinata dal DPR 139/2010, poi abrogato e sostituito dal DPR 31/2017.

Pertanto possiamo riassumere che coesistono tre livelli di procedure e categorie di intervento in ambito meramente paesaggistico, escludendo fin d’ora la Parte II del Codice (beni culturali):

Autorizzazione paesaggistica (ordinaria) art. 146 del Codice, come regola generale;
Autorizzazione paesaggistica con procedura semplificata, art. 11 DPR 31/2017 per opere rientranti nell’Allegato B medesimo decreto;
Interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, art. 149 del Codice, e articoli 2 e 4 DPR 31/2017 e relativo Allegato A;

Tralasciando la prima procedura ordinaria, e la cosiddetta “edilizia paesaggisticamente libera”, esaminiamo la possibilità di ottenere la formazione dell’Autorizzazione paesaggistica “semplificata” come prevista dal vigente art. 11 DPR 31/2017.

Il procedimento semplificato dell’Autorizzazione paesaggistica DPR 31/2017 prevede un silenzio assenso “orizzontale” tra PA

Cercando di mantenere un profilo sintetico, si deve analizzare la procedura speciale prevista dall’art. 11 DPR 31/2017, che disciplina il rilascio o meno dell’autorizzazione paesaggistica “semplificata”. Per i dettagli relativi alla richiesta di integrazioni, osservazioni, tempistiche, eccetera, rinvio alla lettura del sottostante articolo 11, specificando che teoricamente l’intera procedura non dovrebbe superare il totale dei sessanta giorni.

Il rilascio di questa autorizzazione richiede una doppia valutazione favorevole emessa in maniera consecutiva tra i due enti pubblici chiamati ad esprimersi nel seguente ordine:

Amministrazione procedente al rilascio e che riceve per prima l’istanza (Regione, oppure enti locali subdelegati quali Provincia o Comune).
Soprintendenza competente;

Possono capitare casi in cui l’Amministrazione procedente (Regione, o subdelegate provincia o Comune) abbiano espresso parere favorevole e inviato l’istanza alla successiva valutazione della Soprintendenza competente, la quale tuttavia non esprima la propria valutazione entro certi termini.

In particolare vediamo quando si forma il silenzio-assenso “orizzontale”, che vale esclusivamente tra Pubbliche Amministrazioni, cioè quando il rapporto non avviene per diretto intervento del privato.

La procedura semplificata dall’art. 11 comma 9 DPR 31/2017 prevede espressamente la formazione del titolo autorizzativo in caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal precedente comma 5 (venti giorni dal ricevimento dell’istanza da parte dell’ente procedente, cioè Regione o enti sub-delegati).

E’ importante sottolineare che tale silenzio assenso si formi ai sensi dell’art. 17-bis L. 241/1990, cioè quello nascente dal silenzio e inerzia nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici. Si ribadisce che vale soltanto nei rapporti interni e diretti tra PA, cioè senza l’intervento del privato o soggetto interessato.

Decorrenza termini per parere vincolante Soprintendenza, l’Amministrazione procedente può agire autonomamente al rilascio

Il comma 9 art. 11 DPR 31/2017 prevede espressamente una forma tassativa di silenzio assenso, sufficiente per completare in tempi rapidi il rilascio definitivo dell’autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato (ciò non vale affatto per l’autorizzazione paesaggistica ordinaria ex art. 146 del Codice).

Dal comma 9 emerge chiaramente che decorso il termine di venti giorni concesso alla Soprintendenza per esprimere il proprio parere vincolante, l’Amministrazione procedente può rilasciare l’autorizzazione semplificata (premettendo che essa abbia già espresso parere favorevole in prima istanza).

9. In caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Parere Soprintendente tardivo e negativo, non è efficace

Se il parere viene emesso dalla competente soprintendenza oltre il predetto termine previsto dal comma 5 art. 11 DPR 31/2017, esso può essere ignorato anche in caso di esito negativo, perdendo anche valore vincolante. Può essere ignorato, ma non significa che debba essere ignorato a prescindere; può tuttavia discostarsene motivando adeguatamente.

In altre parole quel parere va emesso nei termini affinchè possa mantenere valore vincolante, comunicare le relative procedure di adeguabilità, dei motivi ostativi e di incompatibilità.

Per spiegare meglio questo meccanismo, trovo opportuno estrapolare alcuni passaggi relativi ad un’ordinanza del TAR Toscana n. 233/2021:

<< l’inutile decorso del termine in questione comporta la formazione del silenzio-assenso “orizzontale” fra amministrazioni, ai sensi dell’art. 17-bis l. n. 241/1990, a fronte del quale il dissenso postumo tardivamente manifestato dalla stessa Soprintendenza degrada a elemento (non vincolante) di valutazione da parte del Comune preposto al rilascio del titolo;
– che quest’ultimo, in altri termini, non può recepire acriticamente il parere tardivo della Soprintendenza per giustificare il rilascio o il rifiuto del titolo e può, di contro, sempre discostarsene con il supporto di idonea motivazione (per un caso analogo al presente, cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 20 maggio 2020, n. 787, cui si rinvia per una più compiuta ricostruzione della fattispecie e del contesto normativo);
– che il parziale diniego di autorizzazione paesaggistica, qui impugnato, sembra il frutto di un pedissequo recepimento del giudizio negativo espresso dalla Soprintendenza e non di un’autonoma valutazione svolta dal Comune anche alla luce di quel parere;>>

Conclusioni e consigli

Non è proprio facile discricarsi sulla formazione del silenzio assenso “orizzontale” nella paesaggistica semplificata, in particolare per l’ente procedente al rilascio della relativa autorizzazione.

Infatti l’ente preposto al rilascio non può sentirsi proprio “libero” di ignorare quanto indicato dal tardivo parere (non vincolante) della Soprintendenza. Tuttavia può esprimere una propria valutazione su come procedere, cioè ignorare il dissenso tardivo o recepirlo, sempre con motivazione adeguata.