Paesaggistica, DDL per semplificare autorizzazioni e pareri (togliendo valore vincolante) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
02/04/2025
Paesaggistica

Prosegue l’inter sulla proposta di riforma del Codice Beni culturali e Paesaggio D.Lgs. 42/2004

In effetti in varie parti d’Italia rilevo anch’io numerosi episodi di eccessiva tardività del rilascio dei necessari pareri da enti preposti alla tutela di vincoli paesaggistici di varia natura, da ottenere per autorizzazione paesaggistica, di sanatoria paesaggistica o per altre finalità. Purtroppo le attuali tempistiche e procedure non giocano a favore del cittadino richiedente, e le croniche difficoltà dell’Amministrazione vanno ad aggravare un quadro burocratico già complesso di suo. A questo problema occorre dare delle risposte, perchè effettivamente non è tollerabile attendere un termine vicino ad un anno per sapere se posso fare o meno l’intervento su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico. Anche in questo ambito sembra profilarsi lo stesso problema che spinse il legislatore a fine anni Novanta a sostituire gradualmente buona parte delle procedure autorizzative edilizie (Concessione edilizia e Permesso di Costruire) con quelle auto-dichiarate dal cittadino, affiancato dal Tecnico asseveratore (DIA, SCIA, SCIA alternativa, CILA).

In ambito paesaggistico sembra affacciarsi analoghe inefficienze e difficoltà, per le quali c’è intenzione di disinnescare il problema, principalmente sul valore vincolante dei pareri necessari dalle Soprintendenze per l’ottenimento dei titoli abilitativi paesaggistici previsto dal D.Lgs. 42/2004, in particolar modo dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’articolo 146. Attualmente le procedure paesaggistiche ordinarie (articolo 146) e in sanatoria (articolo 167) prevedono un parere vincolante da esprimere entro i rispettivi termini, senza stabilire cosa accade in caso di silenzio decorsi i termini: per come è scritta la norma, si è di fronte ad un silenzio inadempimento, verso il quale è possibile soltanto fare ricorso giudiziario amministrativo per sollecitare l’ente ad esprimersi; attualmente il silenzio serbato oltre il termine non attribuisce alcun significato di silenzio-assenso o silenzio-diniego, e non permette di “degradare” la natura del parere da vincolante a obbligatorio, e tanto meno facoltativo, tranne per le richieste previste dall’ultima frase del comma 5 articolo 146 D.Lgs. 42/2004 connessi a determinate prescrizioni dei piani paesaggistici. Inoltre occorre rammentare che sussiste già un apposito regime di procedura semplificata per interventi edilizi minori, riordinato con DPR 31/2017 e relativi allegati che formano parte integrante.

Intanto occorre distinguere la differenza tra i valori dei pareri:

vincolante: l’atto autorizzativo è vincolato al parere favorevole che ne forma presupposto essenziale, e non può essere rilasciato, neppure decorsi i termini temporali di legge;
obbligatorio: il suo rilascio resta un dovere dell’ente preposto da effettuare entro i relativi termini, tuttavia l’atto autorizzativo potrebbe essere rilasciato anche a fronte di un parere negativo;

È in corso di avanzamento il Disegno di Legge n. 1372, presentato al Senato, e il quale punta a velocizzare e semplificare soprattutto i procedimenti autorizzativi in materia paesaggistica del Codice del paesaggio, anche in sanatoria, su più versanti:

Autorizzazione paesaggistica ordinaria (articolo 146 c.5): inserire il silenzio assenso su tale parere, perdendo valore vincolante e obbligatorio, decorso il termine di 45 giorni; ci si domanda cosa succeda se tale parere dovesse giungere dopo tale termine, mancherebbe una clausola di “caducazione” e inefficacia;
Compatibilità paesaggistica postuma (articolo 167 c.5): inserire il silenzio assenso su tale parere decorsi i normali 90 giorni, facendo anche perdere valore vincolante e obbligatorio; ci si domanda cosa succeda se tale parere dovesse giungere dopo tale termine, mancherebbe una clausola di “caducazione” e inefficacia. La stessa modifica viene inserita all’interno dell’articolo 181 c.1-quater, che duplica la procedura di cui sopra: con gli emendamenti non sarebbe il caso di eliminarlo per la sua ridondanza, facendo semplice rinvio all’articolo 167?;

Vedremo cosa verrà fuori: attualmente il testo è in corso di esame nelle competenti commissioni al Senato, di cui si riporta contenuto integrale.

Disegno di Legge n. 1372 – Senato

Art. 1. (Finalità e princìpi generali)

1. Ai fini di una sensibile riduzione dei tempi amministrativi, della garanzia di efficacia delle iniziative degli enti locali nonché dello sviluppo economico e imprenditoriale della nazione e del rafforzamento della certezza del diritto, la presente legge è volta alla revisione delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, con riguardo alle procedure di autorizzazione paesaggistica.

Art. 2. (Disposizioni in materia di procedure di autorizzazione paesaggistica)

1. Al decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, recante codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 146, comma 5, dopo il primo periodo è inserito il seguente: « Il parere del soprintendente deve essere reso entro il termine perentorio di quarantacinque giorni decorso il quale si intende formato il silenzio-assenso e l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione »;
b) all’articolo 152, comma primo, le parole: « parere vincolante » sono sostituite dalle seguenti: « parere obbligatorio non vincolante »;
c) all’articolo 167, al comma 5, al secondo periodo, sono aggiunte in fine le seguenti: « decorso il quale si intende formato il silenzio-assenso e l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione »;
d) all’articolo 181, comma 1-quater, sono aggiunte in fine le seguenti parole: « decorso il quale si intende formato il silenzio-assenso e l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione ».

2. Con regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro della cultura, all’Allegato A al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, recante elenco degli interventi ed opere in aree vincolate esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, sono apportate le modificazioni necessarie al fine di includervi gli interventi di edilizia libera sottoposti a comunicazione di inizio lavori asseverata, nonché quelli sottoposti a segnalazione certificata di inizio attività nei casi in cui l’eventuale aumento di volume non ecceda il 20 per cento dell’esistente ovvero le modifiche, come asseverate dal tecnico abilitato, rispettino il carattere dell’immobile interessato.

Art. 3. (Delega al Governo per il riordino delle procedure di autorizzazione paesaggistica)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la revisione del codice dei beni culturali e del paesaggio con riguardo alle procedure di autorizzazione paesaggistica.

2. Nell’esercizio della delega di cui al comma 1, il Governo si attiene ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) garantire il coordinamento delle attività delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, affinché sia assicurato l’esercizio uniforme delle azioni di tutela a livello nazionale;

b) prevedere che gli interventi di lieve entità, come definiti dall’Allegato B al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, non siano sottoposti a parere della Soprintendenza e competano esclusivamente agli enti locali, previa verifica di conformità con il Piano paesaggistico regionale;

c) prevedere che, nel caso di autorizzazione paesaggistica relativa a infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale di cui all’articolo 39 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, il parere spetti alla direzione generale competente del Ministero della cultura;

d) escludere dagli interventi soggetti ad autorizzazione paesaggistica, gli interventi relativi alle parti interne di edifici di cui è vincolata la facciata nonché quelli che risultino adiacenti o in prossimità di edifici vincolati;

e) al fine di favorire gli interventi di prevenzione del rischio idrogeologico, prevedere, nei casi di autorizzazione paesaggistica relativa ad interventi ricadenti in aree definite ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettere a), b), c) e d), del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, nonché per le opere di difesa idraulica sottoposte a parere del Genio civile, che il parere della Soprintendenza sia obbligatorio e non vincolante;

f) istituire, in collaborazione con gli enti locali, sportelli unici per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche e urbanistiche, assicurando agli utenti un riscontro entro quarantacinque giorni dalla presentazione dell’istanza;

g) prevedere che, in caso di interventi o richieste autorizzative annuali ripetitive che non presentano variazioni rispetto alla richiesta precedentemente autorizzata, il richiedente possa limitarsi a presentare un’autocertificazione, corredata dall’asseverazione di un tecnico abilitato, in luogo di una nuova istanza, fatta salva la possibilità che le autorità competenti effettuino controlli a campione per verificarne la veridicità e l’applicazione delle sanzioni previste dagli articoli 75 e 76 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, in caso di dichiarazioni mendaci;

h) individuare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, tipologie di interventi che qualora realizzati nel rispetto delle condizioni d’obbligo indicate in uno specifico documento di prevalutazione, differenziato in relazione alle diverse tipologie di beni tutelati, non comportano incidenze negative dal punto di vista paesaggistico e dunque non hanno bisogno di autorizzazione paesaggistica;

i) escludere dall’applicazione delle disposizioni di cui alle lettere precedenti le aree di rilevanza paesaggistica nazionale la cui individuazione è demandata all’adozione di un decreto del Ministero della cultura a cadenza annuale, e prevedere che, per le medesime aree, il parere del soprintendente debba essere reso entro il termine di quarantacinque giorni, decorso il quale si intende formato il silenzio-assenso

3. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro della cultura, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e sono corredati di relazione tecnica che dia conto della neutralità finanziaria dei medesimi ovvero dei nuovi o maggiori oneri da essi derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura. Gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi alle Camere per l’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia, che si esprimono nel termine di trenta giorni dalla data di trasmissione. Decorso tale termine, i decreti legislativi possono essere comunque adottati.

4. Se il termine previsto per l’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari scade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine per l’esercizio della delega previsto al comma 1, o successivamente, quest’ultimo è prorogato di quarantacinque giorni.

5. Con i decreti legislativi di cui al comma 1 si provvede, altresì, a fini di coordinamento, alle modificazioni e alle abrogazioni delle disposizioni del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004 e delle altre disposizioni vigenti, in contrasto con le norme recate dai decreti legislativi medesimi.

6. Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e secondo la procedura previsti dal presente articolo, può adottare uno o più decreti legislativi contenenti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi medesimi nonché recanti le ulteriori norme eventualmente occorrenti per il coordinamento formale e sostanziale con le altre disposizioni vigenti.

7. Dall’attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Qualora uno o più decreti legislativi di cui al presente articolo determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al loro interno, essi sono adottati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie, in conformità a quanto previsto dall’articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.