Opere eseguite senza autorizzazione su immobili con vincolo Beni culturali

L’inosservanza degli obblighi comporta offesa alla conservazione e integrità dell’immobile notificato.

L’Italia è piena di edifici notificati e l’esecuzione di opere abusive è punita severamente.

La repressione di abusi e illeciti edilizi su immobili oggetto di vincoli di tutela e conservazione una volta era normata dalla ex L. 1089/39, poi D.Lgs. 490/99, oggi confluita nella Parte II del Codice dei Beni Culturali D.Lgs. 42/2004 (d’ora in avanti Codice).

Non si tratta degli immobili soggetti a vincolo paesaggistico, idrogeologico, idraulico o similari, bensì di immobili indicati dall’articolo 10 del Codice per i quali sia intervenuta la dichiarazione prevista dall’art. 13 del Codice.

Tra l’altro, questa categoria di immobili vincolati “alle Belle Arti” come direbbe il in gergo popolare, sfugge alla nuova Semplificazione Paesaggistica del DPR 31/2017.

Tornando ai beni immobili vincolati come Beni culturali, l’art. 10 del Codice individua e descrive specificatamente quali sono gli immobili che possono essere disciplinabili e suscettibili del vincolo.

La principale distinzione è fatta in base all’emissione o meno della dichiarazione di interesse culturale, infatti sono assoggettabili:

Senza dichiarazione prevista dall’art. 13 del Codice:

  • di proprietà o valenza pubblica: appartenenti allo stato, regioni, enti pubblici, nonchè ogni altro ente/istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro , ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico (art. 10 c.1 Codice);

Con intervenuta dichiarazione prevista dall’art. 13 del Codice:

  • immobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante, appartenenti a soggetti diversi da quelli indicati al punto precedente  (art. 10 c.3 lett. A del Codice);
  • le cose immobili (e mobili), a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose (art. 10 c.3 lett. D del Codice);

In questi casi, soggetti a dichiarazione ex art. 13, sono compresi tra le cose immobili indicate al comma 1 e al comma 3, lettera A del Codice:

a) le cose che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà;

b) le cose di interesse numismatico che, in rapporto all’epoca, alle tecniche e ai materiali di produzione, nonché al contesto di riferimento, abbiano carattere di rarità o di pregio;

c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, gli incunaboli, nonché i libri, le stampe e le incisioni, con relative matrici, aventi carattere di rarità e di pregio;

d) le carte geografiche e gli spartiti musicali aventi carattere di rarità e di pregio;

e) le fotografie, con relativi negativi e matrici, le pellicole cinematografiche ed i supporti audiovisivi in genere, aventi carattere di rarità e di pregio;

f) le ville, i parchi e i giardini che abbiano interesse artistico o storico;

g) le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico;

h) i siti minerari di interesse storico od etnoantropologico;

i) le navi e i galleggianti aventi interesse artistico, storico od etnoantropologico;

l) le architetture rurali aventi interesse storico od etnoantropologico quali testimonianze dell’economia rurale tradizionale.

La Dichiarazione di interesse culturale accerta la sussistenza delle caratteristiche di vincolo.

Il sovrintendente avvia il procedimento di dichiarazione dandone comunicazione al proprietario, praticamente una sorta di adozione che fa scattare misure cautelari severe previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del Titolo II del Codice.

Al termine del procedimento, complesso e non oggetto di trattazione, la dichiarazione viene confermata e notificata al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile.

La dichiarazione di interesse culturale viene trascritta sugli appositi Registri Immobiliari della Conservatoria qualora trattasi di immobili, e quindi cose soggette a pubblicità immobiliare.

La natura di immobile vincolato come bene culturale impone limiti a trasformazioni e interventi edilizi.

Infatti tali immobili sono assoggettati alla disciplina autorizzatoria della seconda parte del Codice, che in sostanza dispone il previo ottenimento di apposita autorizzazione di cui agli articoli 21 e seguenti. Vediamoli in sintesi:

Articolo 21 Interventi soggetti ad autorizzazione

4. Fuori dei casi di cui ai commi precedenti, l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali é subordinata ad autorizzazione del soprintendente.
Il mutamento di destinazione d’uso dei beni medesimi é comunicato al soprintendente per le finalità di cui all’articolo 20, comma 1.

5. L’autorizzazione é resa su progetto o, qualora sufficiente, su descrizione tecnica dell’intervento, presentati dal richiedente, e puo’ contenere prescrizioni. Se i lavori non iniziano entro cinque anni dal rilascio dell’autorizzazione, il soprintendente puo’ dettare prescrizioni ovvero integrare o variare quelle già date in relazione al mutare delle tecniche di conservazione.

Articolo 22 Procedimento di autorizzazione per interventi di edilizia

1. Fuori dei casi previsti dagli articoli 25 e 26, l’autorizzazione prevista dall’articolo 21, comma 4, relativa ad interventi in materia di edilizia pubblica e privata é rilasciata entro il termine di centoventi giorni dalla ricezione della richiesta da parte della soprintendenza.

2. Qualora la soprintendenza chieda chiarimenti o elementi integrativi di giudizio, il termine indicato al comma 1 é sospeso fino al ricevimento della documentazione richiesta.

3. Ove sorga l’esigenza di procedere ad accertamenti di natura tecnica, la soprintendenza ne dà preventiva comunicazione al richiedente ed  il termine indicato al comma 1 é sospeso fino all’acquisizione delle risultanze degli accertamenti d’ufficio e comunque per non piu’ di trenta giorni.

4. Decorso inutilmente il termine stabilito, il richiedente puo’ diffidare l’amministrazione a provvedere. Se l’amministrazione non provvede nei trenta giorni successivi al ricevimento della diffida, il richiedente puo’ agire ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni.

Articolo 23 Procedure edilizie semplificate

1. Qualora gli interventi autorizzati ai sensi dell’articolo 21 necessitino anche di titolo abilitativo in materia edilizia, é possibile il ricorso alla denuncia di inizio attività, nei casi previsti dalla legge. A tal fine l’interessato, all’atto della denuncia, trasmette al comune l’autorizzazione conseguita, corredata dal relativo progetto.

Il mancato rispetto e ottenimento preventivo dell’autorizzazione costituisce illecito anche penale.

Esiste uno specifico regime repressivo assai severo per questi immobili, ed è previsto dall’art. 169 del Codice, che si ribadisce per opportuna chiarezza non è attinente con quello dei reati o illeciti di natura paesaggistica (col quale tuttavia potrebbe sovrapporsi in certi casi di doppio vincolo).

Al comma 1 dell’art. 169 del Codice la misura prevede l’arresto da sei mesi ad un anno, accompagnato da ammenda di importo variabile da euro 775 a euro 38.734,50, e si applica nei seguenti casi:

  1. ) chiunque senza autorizzazione demolisce, rimuove, modifica, restaura ovvero esegue opere di qualunque genere sui beni culturali indicati nell’articolo 10 (tutti gli immobili descritti in precedenza);
  2. ) chiunque, senza l’autorizzazione del soprintendente, procede al distacco di affreschi, stemmi, graffiti, iscrizioni, tabernacoli ed altri ornamenti di edifici, esposti o non alla pubblica vista, anche se non vi sia stata la dichiarazione prevista dall’articolo 13;
  3. ) chiunque esegue, in casi di assoluta urgenza, lavori provvisori indispensabili per evitare danni notevoli ai beni indicati nell’articolo 10, senza darne immediata comunicazione alla soprintendenza ovvero senza inviare, nel più breve tempo, i progetti dei lavori definitivi per l’autorizzazione.

Il comma 2 prevede la stessa pena prevista dal comma 1 e si applica in caso di inosservanza dell’ordine di sospensione dei lavori impartito dal soprintendente ai sensi dell’articolo 28 ovvero:

  1. interventi iniziati contro il disposto degli articoli 20, 21, 25, 26 e 27 ovvero condotti in difformità dall’autorizzazione;
  2. interventi relativi alle cose indicate nell’articolo 10, anche quando per esse non siano ancora intervenute la verifica di cui all’articolo 12, comma 2, o la dichiarazione di cui all’articolo 13;
  3. L’ordine di cui al comma 2 si intende revocato se, entro trenta giorni dalla ricezione del medesimo, non è comunicato, a cura del soprintendente, l’avvio del procedimento di verifica o di dichiarazione;

Costituisce reato l’esecuzione di opere su immobile bene culturale prive di autorizzazione.

Il reato di cui all’articolo 169, comma 1, lettera a) si configura con l’esecuzione di opere aventi ad oggetto un bene culturale ed in mancanza di autorizzazione alla loro esecuzione, indipendentemente dalla realizzazione di un effettivo pregiudizio al valore culturale del bene oggetto materiale della condotta.

La conseguenza è che si presenta un reato di pericolo astratto, in cui ciò che rileva non è il danno eventualmente arrecato al bene oggetto di intervento, che potrebbe non esistere in assoluto, bensì la mancata osservanza di obblighi formali nei confronti delle autorità preposte al controllo sui beni culturali, sul rilievo che soltanto in forza di tale osservanza si possa prevenire l’esecuzione di opere intrinsecamente pericolose per l’integrità e la conservazione dei beni culturali, pur dovendo essere tale impostazione temperata attraverso una lettura costituzionalmente orientata del principio di necessaria inoffensività che presiede a tale tipologia di condotte (Cass. Pen. III n. 46479 del 10 ottobre 2017). 

L’esecuzione di illeciti edilizi su immobili soggetti a vincolo di bene culturali può integrare anche reati di natura edilizio urbanistico.

Molto spesso il Testo Unico per l’edilizia DPR 380/01 integra gli aspetti vincolistici perchè aventi per oggetto lo stesso immobile, pur traguardato da profili diversi.

Ad esempio il caso specifico (art. 32 del TUE) riguarda l’esecuzione di opere edilizie illecite costituenti variazioni essenziali su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico , ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, i quali vengono considerati in totale difformità dal permesso di costruire, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. 

E’ come dire che interventi costituenti variazioni essenziali su tali immobili fanno scattare l’equipollenza alla totale difformità, attivando contestualmente e in aggiunta le sanzioni penali di cui all’art. 44 del DPR 380/01.

E’ pure sconsigliato “parcellizzare” l’intervento complessivo per aggirare l’ostacolo dell’ottenimento del titolo abilitativo in quanto da parte della Cassazione Penale è costantemente affermato il principio in cui il regime dei titoli abilitativi edilizi non può essere eluso attraverso la suddivisione dell’attività edificatoria finale nelle singole opere che concorrono a realizzarla, astrattamente suscettibili di forme di controllo preventivo più limitate per la loro più modesta incisività sull’assetto territoriale, con la conseguenza che l’opera deve essere considerata unitariamente nel suo complesso, senza che sia consentito scindere e considerare separatamente i suoi singoli componenti (Cass. Pen. III n. 30147 del 19/04/2017; n. 16622 del 08/04/2015; n. 15442 del 26/11/2014; n. 5618 del 17/11/2011; n. 34864 del 22/04/2010; n. 4048 del 06/11/2002).

A maggior ragione tali interventi se eseguiti su beni culturali senza il rilascio del previsto nulla osta/autorizzazione da parte dell’autorità preposta alla tutela del bene, comportano comunque la valutazione di illecito nella sua interezza globale.

Il tentativo di parcellizzare non funziona né in ambito edilizio, tanto meno nell’ambito vincolistico di bene culturale, proprio perchè vige l’obbiettivo assoluto di tutelare l’integrità e conservazione del bene stesso, testimoniale della sua natura di interesse storico, artistico, architettonico e culturale, il cui valore supera l’esigenza privatistica, al punto che il legislatore ha imposto da decenni l’obbligo di trascrizione di essi affinché sia conoscibile da terzi nelle forme di Pubblicità immobiliare.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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