Oneri concessori differenziati col carico urbanistico

Il cambio di destinazione d’uso incide sul carico insediativo e sui relativi flussi.

Non esiste una classifica dei carichi urbanistici e destinazione d’uso più pesanti rispetto ad altri.

Quanto meno è impossibile produrla su base nazionale e perfino regionale, ed è per questo che il legislatore nel Testo Unico per l’Edilizia demanda ai Comuni il compito di determinare modalità e l’incidenza del contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonchè del costo di costruzione (art. 16 e segg. DPR 380/01).

Contributo di costruzione = oneri urbanizzazione + % costo di costruzione;

Partiamo dal presupposto e dalla definizione principale: il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse (Cons. St., Sez. IV, 16 marzo 2017, n. 2881).

Indice

Cosa sono e perchè sono dovuti gli oneri di urbanizzazione? Approfondimento.

In tutto questo quadro, resta fermo il principio per cui è il caso di ribadirlo, che il contributo sul costo di costruzione consiste in un prelievo paratributario, dovuto in presenza di una “trasformazione edilizia” che indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere , si rivela produttiva di vantaggi economici connessi all’utilizzazione (Cons Stato n. 1201/2019, n. 5539/2011, n. 2258/2006).

In particolare l’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è deliberata dal Consiglio Comunale, nell’ambito di tabelle parametriche stabilite dalla Regione, in funzione a certi parametri quali:

  • ampiezza ed all’andamento demografico dei comuni;
  • caratteristiche geografiche dei comuni;
  • destinazioni di zona previste negli strumenti urbanistici vigenti;
  • limiti e rapporti minimi inderogabili fissati in applicazione dall’articolo 41-quinquies, penultimo e ultimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modifiche e integrazioni, nonchè delle leggi regionali;
  • differenziazione tra gli interventi al fine di incentivare, in modo particolare nelle aree a maggiore densità del costruito, quelli di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), anziché quelli di nuova costruzione;
  • valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso.

Esiste una importante regula juris contenuta nella sentenza del Consiglio di Stato n. 6834/2007, la quale statuisce che l’elemento del “carico urbanistico”, introdotto dall’art. 3 della legge n. 10/77, deve costituire il fondamentale criterio di riferimento per la determinazione del contributo di urbanizzazione; ma ciò non toglie che il Comune, nell’interesse pubblico, possa valorizzare a tali fini ulteriori parametri senza però poter permettere che situazioni di vantaggio di parte dei consociati vengano ingiustificatamente a gravare su altra parte della collettività locale.

Principio cardine: il privato compartecipa ai costi ed effetti derivanti dagli interventi edilizi.

Da sempre il Consiglio di Stato ha ritenuto che la definizione del contributo di costruzione in relazione alle distinte tipologie di intervento edilizio rientri nei poteri discrezionali della Pubblica Amministrazione, deputata a definire il rapporto tra l’intervento edilizio e l’incidenza delle spese di urbanizzazione (Cons. di Stato IV n. 1187/2018).

In aggiunta, il Consiglio di Stato ha inoltre affermato che «Il contributo di urbanizzazione e costruzione, richiesto dall’art. 3, l. 28 gennaio 1977, n. 10 per il rilascio della concessione edilizia, trova la sua giustificazione nel concreto esercizio della facoltà di edificare, ed è commisurato all’incidenza delle relative spese; peraltro nessuna disposizione stabilisce che l’anzidetto contributo in caso di ristrutturazione del patrimonio edilizio non possa essere maggiore a quello dovuto per la realizzazione di nuove costruzioni; conseguentemente deve ritenersi legittima la deliberazione regionale con la quale l’intervento di ristrutturazione, che comporti un aumento delle abitazioni, sia assoggettato ad un maggior pagamento a titolo di oneri di urbanizzazione rispetto ad una nuova edificazione, tenuto conto che il costo delle opere di urbanizzazione può essere maggiore nel primo caso» (Cons. di Stato IV n. 1187/2018).

Fatto salvo diverse disposizioni normative regionali e di regolamentazione comunale, gli oneri di urbanizzazione, ad esempio, sono dovuti per:

  • nuove costruzioni;
  • ristrutturazione;
  • cambio destinazione d’uso.

In questi casi vale il principio per cui ogni qual volta l’Amministrazione rilascia un titolo edilizio in relazione ad un intervento allo scopo di realizzare un mutamento della destinazione d’uso, anche soltanto di tipo funzionale, il richiedente titolo è comunque tenuto a corrispondere gli oneri d’urbanizzazione ed il costo di costruzione connessi con l’intervento (Cons. St., Sez. IV, 15 settembre 2015, n. 4296).

Differenziazione degli oneri in funzione delle zone territoriali

Il Consiglio di di Stato ha pure stabilito che non è consentito scorporare il criterio di quantificazione degli oneri di urbanizzazione dalla effettiva zonizzazione prevista dallo strumento urbanistico generale, o meglio:

  • non può considerarsi legittima una quantificazione degli oneri di urbanizzazione differenziata nelle rispettive zone territoriali comunali;
  • solo in via sussidiaria, e comunque per il perseguimento di preminenti interessi pubblici, l’ente locale può valorizzare ulteriori parametri per la determinazione degli oneri di urbanizzazione, fermo restando il loro aggancio con il carico urbanistico individuabile per la relativa zona.

Lo scopo di ciò proviene dal fatto di evitare ingiustificati squilibri e scompensi all’interno dello stesso territorio comunale, volendo escludere anche la possibilità di aggravare maggiormente alcuni soggetti piuttosto che altri sul solo criterio della collocazione di zona.

Cambio d’uso e categorie urbanisticamente rilevanti: onerosità o meno.

Per mutamento d’uso rilevante si intende ogni variazione, anche di semplice uso, che comporti un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico (Cons. Stato IV n. 4483/2014).

Il principio si era affermato da tempo nella giurisprudenza, poi recepito nel 2014 con l’art. 23-ter del TUE che ha introdotto le categorie funzionali, che possono essere ulteriormente integrate da norme regionali e strumenti urbanistici comunali:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

Si tratta di un elenco generale, ma non di una “classifica” ordinata in base alla pesantezza del carico urbanistico che comportano.

Infatti il criterio di incidenza sul carico urbanistico, e dei relativi costi correlati alle necessarie dotazioni e infrastrutture, non è standardizzabile a livello nazionale, bensì deve essere inquadrato su base locale.

Criterio differenziale del calcolo contributivo oneroso.

E’ diffusa la credenza che il carico urbanistico più pesante sia la destinazione residenziale, ma va sempre rapportato al contesto comunale e al relativo tessuto insediativo, per questo non possono essere effettuate generalizzazioni.

Entrano in campo fattori come flussi veicolari, di merci e di persone, la loro permanenza o meno, il carico inquinante e altre variabili.

Da qui emerge il criterio “differenziale” della determinazione degli oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione, cioè quello di far pagare (o meno) questi contributi.

E’ qualificabile l’esenzione dal pagamento oneroso in presenza di evidente riduzione del carico urbanistico?

Ne parlerò in apposito articolo.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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