Mutamento destinazione d'uso rilevante con incremento di carico urbanistico • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
23/02/2025
Cambio Destinazione d'uso

L’incremento di carico urbanistico avviene con nuove opere di urbanizzazione o un uso più intenso delle esistenti

Indice

L’incremento di carico urbanistico avviene con nuove opere di urbanizzazione o un uso più intenso delle esistenti
Il solo cambio d’uso tra categorie funzionali urbanisticamente rilevanti non comporta automaticamente incremento di carico
Salva Casa: legislatore ha ritenuto equivalenti i carichi urbanistici in certi casi
Trasformare spazi uso accessori in superficie abitativa non è mutamento d’uso

Il Consiglio di Stato con sentenza n. 9823/2024 è intervenuto nella disciplina dei cambi di destinazione d’uso di edifici esistenti, affermando principi utili sopratutto per quelle tipologie di mutamento funzionale diverse da quelle semplificate dalla legge 105/2024 Salva Casa. In particolar modo sono stati confermati i criteri e principi utili per individuare le casistiche di incremento di carico urbanistico, o di invarianza:

L’accertamento del maggior carico urbanistico, che giustifica la necessità del permesso di costruire e la corresponsione dei relativi oneri di urbanizzazione, “assolve alla prioritaria funzione di compensare (….) la collettività “per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti” (vedi anche Cons. di Stato n. 5297/2022, n. 5964/2019, n. 2694/2018 e 2294/2015, sez.VI, 7 maggio 2015, n. 2294; id., 7 maggio 2018, n. 2694 e 29 agosto 2019, n. 5964 )” (Consiglio di Stato, sez. II, sentenza n. 5297/2022);
La nozione è dunque relazionale, e precisamente differenziale: l’incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione ad un supposto aumento di esternalità negative, sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente;
Non è affatto scontato che il mutamento funzionale produca di per sé una variazione del carico urbanistico (specie se non si ha adeguata contezza del dato iniziale di raffronto), e soprattutto che la produca in peggio (in peius);
Anche la giurisprudenza che ritiene che un mutamento funzionale “tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee” incida in quanto tale sul carico urbanistico, richiede infatti che il maggiore impatto così presunto sia comunque “da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti” (vedi anche Consiglio di Stato sentenza n. 6562/2018);
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2021 ha espressamente indicato alcuni indici di mutamento del carico urbanistico in elementi non presuntivi, ma differenziali: richiedendo che “l’aumentato carico urbanistico” si manifesti “in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico”.
Per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti (vedi anche Consiglio di Stato n. 7261/2023, n. 235/2022).

Il solo cambio d’uso tra categorie funzionali urbanisticamente rilevanti non comporta automaticamente incremento di carico

La sentenza n. 9823/2024 del Consiglio di Stato ha affermato anche nuovi criteri per stabilire se se il mutamente funzionale, anche senza opere, possa incidere o meno sull’area circostanze in termini di esigenze, flussi e servizi. Il principio fondamentale si è peraltro “positivizzato” anche nell’articolo23-ter del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01 con la legge 105/2024 Salva Casa, e prima ancora con D.L. 76/2020. FOCUS: categorie funzionali urbanisticamente rilevanti.

Sostenere – presuntivamente – che un mutamento categoriale disomogeneo importi di per sé una variazione del carico urbanistico, in assenza di una verifica della stessa (finanche nella sua dimensione incrementativa, o nel suo contrario), vanificherebbe il regime di liceità del mutamento senza opere, che può ritenersi inerente al diritto del proprietario (salvo che sia espressamente vietato dalla disciplina di piano: sul punto, con specifico riferimento al caso di specie, si rinvia all’esame dell’ultimo motivo) in quanto non incida negativamente sugli interessi della collettività ad un ordinato assetto del territorio ai quali è preordinata la disciplina urbanistica (verifica, quest’ultima, da compiersi attraverso un riscontro delle effettive conseguenze sul carico urbanistico, sorretto da adeguato supporto istruttorio e connotato da un non irrazionale confronto relazionale).

La richiamata giurisprudenza sulla liceità del mutamento funzionale che non comporti incremento del carico urbanistico si ispira infatti alla logica di contemperare l’esercizio delle facoltà edificatorie connesse al diritto dominicale, costituzionalmente tutelato, con la tutela degl’interessi pubblici ad un armonico sviluppo territoriale, che nel disegno costituzionale costituisce un limite al ridetto esercizio, proporzionato al corrispondente sacrificio: giacché laddove non venga “realizzata alcuna opera edilizia né alcuna trasformazione rilevante, il mutamento d’uso costituisce espressione della facoltà di godimento, quale concreta proiezione dello ius utenti, spettante al proprietario” (vedi anche Consiglio di Stato sentenza n. 1684/2016, cit.).

Nello stesso senso la sentenza n. 3803/2020 ha chiarito che “ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. a), del D.P.R. n. 380 del 2001, il mutamento di destinazione d’uso non autorizzato e attuato senza opere, dà luogo a una c.d. variazione essenziale sanzionabile, se e in quanto implichi una modifica degli standards previsti dal D.M. 2 aprile 1968, ossia dei carichi urbanistici relativi a ciascuna delle categorie urbanistiche individuate nella fonte normativa statale in cui si ripartisce la c.d. zonizzazione del territorio. In caso contrario, non essendo stata realizzata alcuna opera edilizia né alcuna trasformazione rilevante, il mutamento d’uso costituisce espressione della facoltà di godimento, quale concreta proiezione dello ius utendi, spettante al proprietario o a colui che a titolo a godere del bene”.

Il punto di equilibrio di tale delicato bilanciamento risiede proprio nella valutazione dell’impatto urbanistico del mutamento funzionale: ove si rimuovesse – su di un piano di effettività – tale elemento, dandolo per scontato per il sol fatto di un mutamento categoriale della destinazione, ovvero limitando acriticamente il relativo accertamento asseritamente incrementativo alla (sola) verifica della situazione ex post (priva di rilievo comparativo con le esternalità proprie della originaria destinazione), si finirebbe con il comprimere il diritto di proprietà edilizia in assenza di una giustificata e proporzionale tutela di interessi urbanistici.

Proprio su questi aspetti è intervenuto di recente il legislatore con la legge n. 105/2024.

Salva Casa: legislatore ha ritenuto equivalenti i carichi urbanistici in certi casi

Con decreto-legge n. 69/2024 Salva Casa, convertito in legge n. 105/2024, il legislatore è intervenuto proprio per individuare una casistica di mutamenti funzionali che di sicuro non comportano incrementi di carico urbanistico ed effetti insediativi. Anche se ritengo vi siano profili discutibili sulla scelta, l’articolo 23-ter TUE riformato dal Salva Casa ha individuato i mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti, ma virtualmente equiparati tra loro per incidenza, in base a vari criteri:

zona territoriale di riferimento;
categorie funzionali;
oneri di urbanizzazione;
da stabilire con norme regionali;
e altro ancora;

In estrema sintesi il legislatore è entrato a gamba tesa operando lui stesso una scelta uniforme e sottraendo questo tipo di valutazione dalle mani dei Comuni e Regioni.

Trasformare spazi uso accessori in superficie abitativa non è mutamento d’uso

Trasformare uno spazio legittimato con funzione accessoria o pertinenziale quale cantina, garage, autorimessa, deposito, loggia, e portico in stanza abitabile (camera, soggiorno, cucina), ovvero destinata a permanenza umana equivale a creare nuovi carichi urbanistici: il fatto che si vadano ad insediare nei vani altri nuovi abitanti rende automaticamente necessario nuove urbanizzazioni e servizi. Sul punto riporto diversi articoli già trattati: