Manutenzione ordinaria 2023, quali opere edilizie libere comprende (Glossario)

La normativa prevede alcuni interventi esclusi da Permesso, SCIA e CILA, rimanendo necessari gli adempimenti previsti da norme settoriali

Facciamo il punto aggiornato sulle opere edilizie che rientrano nel regime di edilizia libera, partendo dal Glossario emanato per le medesime opere con DM MIT 02/03/2018.

Attualmente il quadro normativo delle opere rientranti in manutenzione ordinaria è disciplinato da:

• Art. 3 c.1 lettera a) DPR 380/01
• Glossario Edilizia Libera
• Eventuali norme regionali

L’entrata in vigore del Glossario per l’edilizia libera è avvenuta nell’ambito della riforma completata da ultimo con D.Lgs. 222/2016, e ha provveduto ad integrare le definizioni degli interventi qualificabili edilizia libera nell’articolo 6 DPR 380/01 (Testo Unico Edilizia).

In seguito il Glossario non è stato più modificato o aggiornato, al contrario dell’articolo 6 TUE che ha visto l’ingresso delle vetrate amovibili panoramiche (VEPA) con L. 142/2022.

Per quanto riguarda invece le regioni a statuto ordinario, in materia di edilizia libera e manutenzione ordinaria esse possono:

a) estendere la disciplina a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dal TUE, esclusi gli interventi di cui all’articolo 10, comma 1 TUE (Ristrutturazione pesante)
b) disciplinano con legge le modalità per l’effettuazione dei controlli.

Vediamo allora di analizzare gli interventi di manutenzione ordinaria in edilizia.

Presupposto fondamentale, rispetto di ogni normativa di settore e disciplina urbanistica edilizia

La cosiddetta edilizia libera, non è del tutto libera: è meglio sottolineare che il Testo Unico Edilizia ha liberalizzato una serie di interventi soltanto dall’ambito “puramente edilizio comunale”, ma non ha azzerato tutti gli eventuali obblighi e adempimenti previsti da altre normative e regolamentazioni aventi incidenza sull’attività edilizia.

Le opere edilizie come la manutenzione ordinaria sono libere nei limiti delle norme speciali e settoriali urbanistico edilizie.

Questo concetto oltre ad essere espressamente indicato al comma 1 articolo 6 DPR 380/01, viene costantemente confermato dalla giurisprudenza, ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n. 1503/2023:

la conformità urbanistica costituisce un presupposto per l’esecuzione degli interventi di attività edilizia libera, e non una conseguenza della mera astratta riconducibilità dell’opera, in base alle sue caratteristiche tipologiche, nell’elencazione contenuta all’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001.

La consolidata giurisprudenza amministrativa ha statuito che “la possibilità di procedere ad interventi ricadenti nell’ambito della c.d. ‘attività edilizia libera’ non opera in modo incondizionato, ma resta pur sempre subordinata (in base al comma 1 dell’articolo 6 del d.P.R. 380, cit.) al rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque al rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia” (Cons. Stato, sez. VI, 27/07/2015, n. 3667, nello stesso senso la giurisprudenza della Corte di Cassazione n. 19316/2011, secondo la quale la particolare disciplina dell’attività edilizia libera, contemplata dal d.P.R. n. 380 del 2001, art. 6, come modificato dalla l. n. 73 del 2010, art. 5, comma 2, non è applicabile agli interventi che, pur rientrando nelle categorie menzionate da tale disposizione, siano in contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici).

Quindi il presupposto fondamentale per effettuare tali opere è la piena conformità alla disciplina urbanistico edilizia, in particolare nei confronti di:

• strumenti urbanistici comunali (Piano Regolatore Generale e attuativi)
• Regolamenti edilizi comunali
• Normative edilizie regionali
• DPR 380/01

Esempi di norme limitanti o condizionanti l’Edilizia libera e la Manutenzione ordinaria:

• Paesaggistica
• Beni culturali
• Antisismica
• Risparmio energetico
• Barriere architettoniche
• Vincoli
• eccetera

In caso di superamento dei limiti o accertamento di mancato rispetto/contrasto dei presupposti, anche per le opere “astrattamente” in edilizia libera deve essere ingiunta la demolizione stante la sua abusività (Consiglio di Stato n. 1503/2023, n. 2715/2018, n. 1951/2016).

Interventi qualificati manutenzione ordinaria nel DPR 380/01

In questo post al momento non riporto i riferimenti delle norme regionali che, come già detto, possono prevedere ulteriori categorie e interventi edilizi rientranti nel regime di manutenzione ordinaria.

L’articolo 6 comma 1 lettera a) del DPR 380/01 qualifica edilizia libera gli interventi di manutenzione ordinaria, mentre la categoria di intervento si trova descritta al precedente articolo 3 comma 1 lettera a) TUE:

a) “interventi di manutenzione ordinaria”, gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;

Di per sé rappresenta una categoria abbastanza ampia, capace di assorbire diverse opere di modesta rilevanza, finalizzate cioè soltanto a:

• mantenere in buone condizioni le finiture degli edifici esistenti;
• prevedere la possibilità di integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologi esistenti (senza distinzioni di quest’ultimi).

Certamente è necessario individuare il limite oltre il quale si esce da questa categoria di interventi, onde sconfinare in interventi edilizi che invece richiederanno anche titoli abilitativi, istanze, comunicazioni o segnalazioni edilizie.

Questo limite possiamo trovarlo subito nella categoria immediatamente superiore, cioè la “manutenzione straordinaria“, sempre descritta all’articolo 3 comma 1 lettera b) DPR 380/01; quest’ultima categoria nel corso degli ultimi anni è stata ampliata notevolmente, assorbendo possibilità di interventi su edifici esistenti di un certo rilievo (es. frazionamenti, accorpamenti, eccetera).

Distinzione comparativa tra Manutenzione ordinaria e straordinaria:

a) manutenzione ordinaria: comporta interventi poco rilevanti senza poter cambiare e innovare le sole finiture degli edifici, e pertanto significa che non possono comportare modifiche alle parti diverse dalle finiture. Ad esempio spostare un tramezzo, anche di dieci cm, non può rientrarvi.
Infine lo stesso criterio di semplice manutenzione è ammesso agli impianti tecnologici esistenti, ammettendo la possibilità di integrarli (ma non di modificarli sostanzialmente).

b) manutenzione straordinaria: comprende opere e modifiche (quindi cambiamenti), tuttavia limitati al rinnovo e sostituzione di parti degli edifici esistenti, anche di tipo strutturale. Il perimetro del criterio manutentivo si è allargato abbastanza, ammettendo anche modifiche capaci di alterare lo stato ante opera.
Nello stesso ambito sono ammesse opere capaci di realizzare e integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, vale a dire aggiungerli ex-novo o modificarli in maniera incisiva.
La descrizione e ambito della manutenzione straordinaria, all’interno della definizione normativa si allarga ulteriormente perchè nel TUE vengono aggiunte alcune tipologie di interventi “un tantino” rilevanti, di cui rinvio l’analisi.

La categoria di intervento di manutenzione ordinaria viene descritta in linea di principio nell’articolo 3 comma 1 lettera a) DPR 380/01, tuttavia è stata integrata dettagliatamente dall’apposita voce contenuta nel Glossario Edilizia Libera di seguito analizzato.

Principi generali applicativi del Glossario Edilizia libera

L’emanazione del Glossario è finalizzato a dettagliare meglio gli interventi di cui all’articolo 6 DPR 380/01 e rimuovere dubbi sulle attività edilizie, cercando di eliminare ostacoli e zone grigie in un settore strategico per l’Italia, e per garantire fiducia e certezza nei rapporti tra cittadini e operatori del settore circa i regimi amministrativi.

La tabella di questo Glossario dell’Edilizia Libera riporta:

• Il regime giuridico dell’attività edilizia libera ex art. 6, comma 1, lettere da a) a e-quinquies), del d.P.R. n. 380/2001 e ex art. 17 del d.lgs. n. 128/2006.
• L’elenco delle categorie di intervento che il d.P.R. n. 380/2001 ascrive all’edilizia libera (art. 6 comma 1), specificato da quanto previsto dalla tabella A del d.lgs. n. 222/2016.
• L’elenco, non esaustivo, delle principali opere che possono essere realizzate per ciascun elemento edilizio come richiesto dall’art. 1, comma 2 del d. lgs. n. 222/2016.
• L’elenco, non esaustivo, dei principali elementi oggetto di intervento, individuati per facilitare la lettura della tabella da cittadini, imprese e PA.

Si segnalano alcuni punti sostanziali da tenere sempre bene a mente, in quanto prevalenti:

• Non esaustività: viene ribadito in esso che non si tratta di un elenco conclusivo, lasciando aperto quindi la possibilità di ritenere assimilabile ad esso ulteriori categorie compatibili. Ne riparleremo quando usciranno le restanti parti di Glossario Unico;
• Rispetto conformativo: le opere e interventi individuati dalla tabella di questo Glossario possono essere eseguite senza CILA, SCIA, PdC o Scia Alternativa, nel rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e di tutte le normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia (in via non esaustiva, le norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42/2004);
• Legislazione regionale concorrente: è vero che questa tabella del Glossario forma (di fatto) parte integrante della Tabella A del D.Lgs. 222/2016, quest’ultima formante a sua volta parte integrante del D.Lgs. 222/2016. Tuttavia, alcune regioni a statuto ordinario nei propri recepimenti hanno esteso la disciplina dell’edilizia libera ad ulteriori interventi (cfr. art. 6 comma 6 DPR 380/01), ad esempio la Toscana con L.R. 65/2014. A questo punto occorrerà prudenza nel momento in cui una Regione abbia sottoposto a CILA opere che adesso sono espressamente elencate nel Glossario di Edilizia Libera: come comportarsi in questi casi sarà tutto da vedere;

Manutenzione ordinaria dettagliata nel Glossario Edilizia Libera

REGIME GIURIDICO	CATEGORIA DI INTERVENTO	OPERA	ELEMENTO	N.
Edilizia Libera (d.P.R. n. 380/2001, art. 6 comma 1, lett. a); art.3, comma 1, lett. a)	Manutenzione ordinaria Interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti (d.lgs. n. 222/2016, Tab. A, Sezione II -Edilizia- attività 1)	Riparazione, sostituzione, rinnovamento (comprese le opere correlate quali guaine, sottofondi, etc.)	Pavimentazione esterna e interna	1
“	“	Rifacimento, riparazione, tinteggiatura (comprese le opere correlate)	Intonaco interno e esterno	2
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento	Elemento decorativo delle facciate (es. marcapiani, modanature, corniciature, lesene)	3
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento	Opera di lattoneria (es. grondaie, tubi, pluviali) e impianto di scarico	4
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento	Rivestimento interno e esterno	5
“	“	Riparazione,sostituzione, rinnovamento	Serramento e infisso interno e esterno	6
“	“	Installazione comprese le opere correlate, riparazione, sostituzione, rinnovamento	Inferriata/Altri sistemi anti intrusione	7
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento, inserimento eventuali elementi accessori, rifiniture necessarie (comprese le opere correlate)	Elemento di rifinitura delle scale	8
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento, inserimento eventuali elementi accessori, rifiniture necessarie (comprese le opere correlate)	Scala retrattile e di arredo	9
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento, messa a norma	Parapetto e ringhiera	10
“	“	Riparazione, rinnovamento, sostituzione nel rispetto delle caratteristiche tipologiche e dei materiali (comprese le opere correlate quali l’inserimento di strati isolanti e coibenti)	Manto di copertura	11
“	“	Riparazione, sostituzione, installazione	Controsoffitto non strutturale	12
“	“	Riparazione, rinnovamento	Controsoffitto strutturale	13
“	“	Riparazione, sostituzione, rinnovamento, realizzazione finalizzata all’integrazione impiantistica e messa a norma	Comignolo o terminale a tetto di impianti di estrazione fumi	14
“	“	Riparazione, rinnovamento o sostituzione di elementi tecnologici o delle cabine e messa a norma	Ascensore e impianti di sollevamento verticale	15
“	“	Riparazione e/o sostituzione, realizzazione di tratto di canalizzazione e sottoservizi e/o messa a norma	Rete fognaria e rete dei sottoservizi	16
“	“	Riparazione, integrazione, efficientamento, rinnovamento e/o messa a norma	Impianto elettrico	17
“	“	Riparazione, integrazione, efficientamento, rinnovamento, compreso il tratto fino all’allacciamento alla rete pubblica e/o messa a norma	Impianto per la distribuzione e l’utilizzazione di gas	18
“	“	Riparazione, integrazione, efficientamento, rinnovamento, sostituzione e integrazione apparecchi sanitari e impianti di scarico e/o messa a norma	Impianto igienico e idro-sanitario	19
“	“	Installazione, riparazione, integrazione, rinnovamento, efficientamento e/o messa a norma	Impianto di illuminazione esterno	20
“	“	Installazione, adeguamento, integrazione, rinnovamento, efficientamento, riparazione e/o messa a norma	Impianto di protezione antincendio	21
“	“	Installazione, adeguamento, integrazione, efficientamento (comprese le opere correlate di canalizzazione) e/o messa a norma	Impianto di climatizzazione	22
“	“	Riparazione, adeguamento, integrazione, efficientamento (comprese le opere correlate di canalizzazione) e/o messa a norma	Impianto di estrazione fumi	23
“	“	Installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento e/o messa a norma	Antenna/parabola e altri sistemi di ricezione e trasmissione	24
“	“	Installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento e/o messa a norma	Punto di ricarica per veicoli elettrici	25

Fotovoltaico, installazione libera inserita in manutenzione ordinaria col DL 17/2022

In linea generale il DL 17/2022 (convertito in L. 34/2022) ha qualificato l’installazione dei pannelli fotovoltaici su coperture di edifici esistenti in manutenzione ordinaria, esonerandolo dai titoli edilizi e abilitativi (CILA, SCIA e Permesso di Costruire).

Ma attenzione, ciò non vale sempre: come al solito bisogna verificare certe condizioni e requisiti che sono comunque rimasti (ad esempio per certe tipologie di vincoli, sicurezza strutturale, ecc). Sulla semplificazione dei pannelli fotovoltaici in zone a vincolo paesaggistico rinvio a questi due contenuti in versione:

• articolo
• video YouTube

Un’ulteriore semplificazione valida soltanto a livello procedurale riguarda la possibilità di installarli su edifici situati in centro storico, ma ciò vale soltanto ai fini procedurali: infatti restano invariate le prescrizioni, divieti, condizioni e quanto eventualmente stabilito da normative, regolamenti e discipline locali o di settore.

In altre parole se il procedimento è stato semplificato, ciò non significa che siano state automaticamente “azzerate” tutte le previsioni del Piano Regolatore Comunale, per esempio.

Tra le varie normative di settore che potrebbero escludere o rendere difficoltosa l’installazione dei pannelli fotovoltaici vi rientra la disciplina paesaggistica del D.Lgs. 42/2004, cioè il Codice dei Beni culturali e paesaggio; a tale disciplina generale si è affiancata poi il regolamento di semplificazione del DPR 31/2017.

Infine, siamo sicuri che un intervento di installazione fotovoltaico sulle coperture rientri interamente in manutenzione ordinaria? Quando si installano i pannelli fotovoltaici in copertura, automaticamente diventerà necessario garantire l’accesso in sicurezza dei manutentori e ispezionabilità, a prescindere dall’esistenza della normativa di settore regionale. Di conseguenza la posa dei pannelli solari richiederà:

• Installazione di linee vita, ganci di sicurezza e dispositivi anticaduta;
• Realizzazione di ampi lucernari o abbaini, raggiungibile da percorso.

Magari in tal senso le stesse norme regionali potrebbero aver qualificato e “declassato” queste opere accessorie alla posa del fotovoltaico in manutenzione ordinaria o edilizia libera.

In tutti i casi, non è consigliato installare impianti fotovoltaici sul tetto senza garantirsi un adeguato accesso e relativi dispositivi anticaduta: infatti l’alternativa di noleggiare un camion col cestello non si rivelerà ottimale, sia per i costi che per logistica, oltre al fatto che molte norme regionali escludono espressamente questa possibilità; lo stesso dicasi per ponteggi o trabattelli. Provate a tradurre questo scenario in termini di costi periodici e annuali. E di tutto questo bisogna tenerne conto di quando si tratterà di fare pulizie dei pannelli, verifiche o sostituzione dei vari componenti.

Conclusioni e consigli

Consapevole di essere ancora ripetitivo, ma la complessità normativa ed esecutiva di molti interventi edilizi apparentemente semplici porta ad agire con prudenza.

E’ necessario verificare e sincerarsi se davvero un intervento rientri in manutenzione ordinaria, e quindi nel regime di edilizia libera.

Non sarebbe carino e apprezzato imbiancare la facciata di Palazzo Vecchio a Firenze, neanche insinuando che possa essere manutenzione ordinaria.

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