Lotto urbanisticamente intercluso: edilizia diretta o piano attuativo

La possibilità di edificare è subordinata alla presenza di idonea urbanizzazione, da valutare coi relativi strumenti urbanistici

La crescita degli insediamenti urbani può seguire diversi modelli di sviluppo, portando spesso all’espansione di agglomerati in maniera centrifuga rispetto ad un nucleo consolidato.
Non sono neppure rari gli esempi di espansione insediativa che sono cresciuti secondo modelli lineari, tramite “propaggini” per poi riunirsi tra loro. In effetti le dinamiche in tal senso sono variopinte, e non c’è da stupirsi se hanno portato alla generazione di alcuni lotti inedificati “accerchiati” dall’edificazione e dall’urbanizzazione.

Si potrebbe dire che certi modelli ramificati di sviluppo insediativo e urbano abbiano creato un tessuto con alcune maglie o tasselli vuoti. Per qualche motivo su cui conviene sorvolare qui, essi non sono stati inghiottiti dalla marea urbanizzatrice.

Per questi motivi non è difficile imbattersi in lotti inedificati, ma edificabili, circondati ad opere di urbanizzazione primaria e secondaria, magari di sufficiente livello.

I lotti urbanisticamente interclusi sono collocati in aree già interamente compromessi sotto il profilo urbanistico, al punto da rendere inutile un piano attuativo

Il rilascio del Permesso di Costruire va sempre rapportato alla strumentazione urbanistica vigente e/o adottata per il lotto di intervento edilizio.

Il Testo Unico per l’Edilizia D.P.R. 380/01 dispone una serie di presupposti essenziali e principi fondamentali che spiegano il rapporto subordinato che nasce tra il Permesso di Costruire nei confronti dello strumento urbanistico generale (e attuativo).

Conviene riportare alcuni punti fondamentali per ottenere il rilascio del Permesso di Costruire estrapolati dall’art. 12 del T.U.E:

  1. esso è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
  2. è comunque subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all’impegno degli interessati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso.
  3. In caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda;

Focalizzando il secondo punto, risulterebbero tre possibili scenari alternativi in merito all’adeguata urbanizzazione necessaria per rilasciare il permesso, ovvero la subordinazione:

  • all’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria;
  • alla previsione da parte del comune dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio;
  • all’impegno degli interessati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso;

I lotti urbanisticamente interclusi potrebbero rientrare nella prima ipotesi: infatti in base alle specifiche caratteristiche si potrebbero configurare sufficientemente urbanizzati al loro contorno. Ci sarebbe anche da ragionare se col Piano attuativo con urbanizzazione collaudato, si debbano “ripagare” gli oneri di urbanizzazione.

Diventa essenziale valutare la sufficiente dotazione del livello di urbanizzazione primaria dei lotti interclusi inedificati

Trovo interessante riportare il principio ribadito recentemente dal TAR Calabria n. 672/2020 sui lotti urbanisticamente interclusi:

La giurisprudenza ha precisato che lo strumento attuativo è inutile allorquando vi sia un c.d. lotto intercluso, cioè quando il lotto oggetto dell’intervento richiesto sia collocato in un’area già interamente compromessa sotto il profilo urbanistico ed edilizio, tanto da non derivare alcuna utilità dall’adozione dello strumento di attuazione.

La giurisprudenza amministrativa ha più volte precisato che un lotto “urbanisticamente intercluso” può essere considerato edificabile anche in assenza dello strumento urbanistico attuativo, soltanto quando sussiste con certezza una situazione perfettamente corrispondente a quella derivante dall’esecuzione di un piano attuativo.

Di conseguenza, devono ricorrere congiuntamente le seguenti condizioni per l’area:

  1. risulti edificabile, ma non ancora edificata;
  2. ricade in una zona integralmente interessata da costruzioni;
  3. sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione, primarie e secondarie, previste dagli strumenti urbanistici;
  4. sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al P.R.G.

Chi (e come) valutare l’adeguata urbanizzazione e dotazione degli standard per queste aree intercluse

Spetta al Comune la valutazione discrezionale per apprezzare la congruità del grado di urbanizzazione dell’area.
Qualora intensa rilasciare il permesso di costruire, esso deve accertare che la pianificazione attuativa/esecutiva non conservi un’utile funzione e non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel piano regolatore generale.
Chiaramente, tutto quanto sopra deve essere corredato da adeguata motivazione.

Interessanti spunti provengono dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3699/2010, che conviene riprendere a piene mani proprio sul rilascio del Permesso in funzione dell’adeguata urbanizzazione.

Meglio ripetere il concetto: il Permesso di Costruire viene rilasciato in conformità alle previsioni del P.R.G., che disciplina per ciascuna zona o ambito anche la pianificazione di dettaglio (attuativa, esecutiva o particolareggiata dirsi voglia).
Il Consiglio di Stato, nella suddetta sentenza, individua per questo principio alcuni corollari essenziali:

a) quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (Cons. Stato n. 300/1997);

b) in presenza di una normativa urbanistica generale (PRG, n.d.r.) che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (Cons. di Stato n. 5471/2008);

c) la insurrogabilità dell’assenza del piano attuativo con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio; invero, l’obbligo dell’interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l’assenza dello strumento esecutivo (Cons. di Stato n. 67/1998; Cass. Pen. n. 302/1998; Cons. di Stato n. n. 39/1997);

d) l’inconfigurabilità di (strumenti) equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall’interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (Cons. di Stato n. 6625/2008);

e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19 settembre 2008, n. 35880).

L’introduzione di questi principi era assolutamente necessaria per comprendere meglio l’analisi sui lotti urbanisticamente interclusi.

A fronte di questi principi, la giurisprudenza amministrativa si è trovata a coniare una particolare deroga, ovvero casi “border-line” che da anni sono oggetto di ricorsi.
Pertanto, è stato ripreso il termine di “lotto intercluso” per individuare queste aree inedificate (di fatto pronte all’edificazione) circondate da contesti urbanizzati. Più correttamente, ritengo sia corretto definirlo “lotto urbanisticamente intercluso”, a scanso di equivoci.

E’ possibile l’intervento edilizio diretto in luogo della pianificazione attuativa nei lotti urbanisticamente interclusi?

Esiste una sottile condizione per cui è consentito l’intervento costruttivo diretto: è necessario che sia accertata la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall’attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l’ente pubblico (Cons. di Stato n. 3699/2010, Cons. di Stato n. 268/2008, Cons. di Stato n. 1013/2004).

Il principio evidenzia una possibilità, una “terza via” che permette di conciliare due aspetti finora analizzati: la valutazione di adeguata urbanizzazione e la necessità di strumento di pianificazione attuativa.

Pertanto, in assenza di strumento attuativo di pianificazione, si può condividere gli stessi principi raggiunti dal Consiglio di Stato, ovvero che:

a) la valutazione della congruità del grado di urbanizzazione sia rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del comune (Cons. di Stato n. 4276/2007);

b) il comune, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva:
b.1) non conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale;
b.2) non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g.

c) incombe sul comune l’obbligo di puntuale motivazione solo nell’ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo alla mancanza del piano attuativo (come verificatosi nel caso di specie);

d) l’equivalenza fra pianificazione esecutiva e stato di sufficiente urbanizzazione della zona ai fini del rilascio del titolo edilizio non opera nel procedimento di formazione del silenzio assenso sulla domanda di costruzione.

Conclusioni e commento.

Quanto sopra esprime una serie di considerazioni, principi e corollari utili per orientarsi nella valutazione di casi simili.
Certamente non è possibile individuare una regola ferrea, da poter tracciare su basi puramente numeriche. Stiamo parlando infatti di valutazioni relative alle dotazioni territoriali, standard urbanistici e infrastrutture, e il loro rapporto con futuri carichi insediativi a venire nel lotto intercluso.

E’ ovvio che anche in questi casi si rimane all’interno di zone grigie da affrontare con valutazioni di tipo tecnico discrezionali, che a loro volta possono scontentare o l’una o l’altra parte in gioco.
Certamente il principale attore che deve dipanare questo gioco è la P.A. e il relativo consulente pianificatore, a cui spetta l’onere e l’onere di tracciare ancora una volta un preciso solco in mezzo alla zona grigia.

Come se non ce ne fossero già poche in giro.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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