Lottizzazione abusiva: modalità e tipologie di reato edilizio

La disciplina repressiva della lottizzazione abusiva è cambiata molto nel tempo.

La lottizzazione esiste come concetto fin dalla L. 1150/42 come modalità attuativa del PRG.

Fin dalla prima promulgazione della L. 1150/42 l’art. 28 comma 1 disponeva il divieto di procedere alla lottizzazione dei terreni a scopo edificatorio senza preventiva autorizzazione del Comune. Notare bene che la norma non parlava di Podestà (Sindaco), ma proprio del Comune.

Prima di andare avanti è bene richiamare per intero l’articolo 28 della L. 1150/42.

Art. 28. – Lottizzazione di aree.

Fino a quando non sia approvato il piano regolatore particolareggiato è vietato di procedere a lottizzazione dei terreni a scopo edilizio senza la preventiva autorizzazione del Comune.

Approvato il piano particolareggiato il podestà ha facoltà di invitare i proprietari di aree fabbricabili esistenti nei singoli isolati, che non siano stati già lottizzati nello stesso piano particolareggiato, a presentare entro un congruo termine, un progetto di lottizzazione tra loro concordato, che assicuri la razionale utilizzazione delle aree stesse. Se essi non aderiscano, provvede alla compilazione di ufficio.

Il progetto di lottizzazione approvato con le modificazioni che l’Autorità comunale abbia ritenuto di apportare è notificato per mezzo del messo comunale ai proprietari delle aree fabbricabili con invito a dichiarare, entro 30 giorni dalla notifica, se l’accettino. Ove manchi tale accettazione, il podestà ha facoltà di variare il progetto di lottizzazione in conformità alle richieste degli interessati o di procedere alla espropriazione delle aree.

Con la Legge “ponte” n. 765/67 la lottizzazione assume a pieno titolo strumento attuativo condizionato alla presenza di Piano Regolatore generale o di Programma di fabbricazione del comune.

Inutile sottolineare che il progetto di lottizzazione debba essere conforme allo strumento urbanistico generale comunale, cioè Piano Regolatore o Programma di fabbricazione.

La relativa autorizzazione comunale non era la licenza edilizia, non coincideva con essa, ma bensì si tratta di un atto espresso del Comune (e non del Sindaco/giunta), pertanto per autorizzazione comunale si deve intendere la delibera del consiglio comunale.

Il rilascio di tale autorizzazione, o atto espresso autorizzativo, era subordinato alla stipula della convenzione tra Comune e proprietari, da trascriversi nei registri immobiliari, ed essa prevedeva obbligatoriamente i seguenti contenuti minimi:

1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate all’articolo 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847, nonchè la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n. 2;

2) l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni;

3) i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata la esecuzione delle opere di cui al precedente paragrafo;

4) congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione.

Con la promulgazione della Legge n. 765/1967 la lottizzazione edilizia diventa vero piano attuativo, valevole sia per finalità edificatorie private e pubbliche, da effettuarsi nel rispetto dei neonati standards urbanistici fissati col DM “figlio” n. 1444/68.

Lottizzazione abusiva di fatto compiuta con pluralità di licenze parcellizzate.

Ecco quindi un importante spartiacque normativo da cui emerge che la lottizzazione abusiva, compiuta di fatto, si configura quando viene aggirata tramite la richiesta parcellizzata di licenze o concessioni edilizie per un insieme di edifici in assenza di preventiva pianificazione del territorio (Cons. di Stato n. 4668/2017).

Il reato di lottizzazione abusiva raramente veniva improvvisato, piuttosto veniva pianificato per realizzare anche le parti a comune tra i vari abusivisti, come la realizzazione di strade, sottoservizi, utenze, impianti, fognature, ecc. 

Quindi in caso di pianificazione la lottizzazione abusiva si manifestava in due tempi: quella “cartolare” e quella esecutiva.

Per lottizzazione cartolare si deve intendere la previsione di lottizzazione abusiva attuata mediante formazione di lotti in assenza di autorizzazione comunale, andando quindi a contrastare con la più ampia previsione dello strumento urbanistico comunale.

La giurisprudenza aveva infatti già elaborato la lottizzazione cartolare anche prima della L. 47/85, proprio perchè era un reato che si compiva in due fasi distinte, arrivando a coniare il termine di lottizzazione abusiva negoziale. Essa è finalizzata alla vendita frazionata dei suoli, anche in base ai soli elementi indiziari come il Tipo di frazionamento catastale (Cons. di Stato n. 4668/2017) in grado di evidenziare il successivo scopo edificatorio.

Suggerisco la visione di questo video specifico:

Il legislatore fu chiamato ad intervenire nuovamente per normare questa forma di abusivismo pianificata e avente alto impatto sul territorio.

Lo fa tramite la prima legge sul Condono edilizio n. 47/85, introducendo l’articolo 18 allargando ancora di più le ipotesi applicative:

Articolo 18 L. 47/85:

“Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Nel caso in cui il sindaco accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel primo comma dell’art. 6, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.
Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia del sindaco si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’art. 7.”

La L. 47/85 pertanto sdogana a tutti gli effetti la lottizzazione che potremmo definire “intenzionale”, cioè quella fase preordinata alla successiva fase materiale della lottizzazione.

Esiste anche un’altro tipo di lottizzazione abusiva che si configura col mutamento di destinazione d’uso territoriale, relativo ad una serie di manufatti già esistenti; un caso frequente è la trasformazione d’uso in zona agricola di un compendio esteso e articolati in proprietà distinte tali da snaturare la configurazione e destinazione dell’area agricola.

Infatti potrebbe avvenire sorpassando il limite della deruralizzazione edilizia di qualche insieme di fabbricati in zona agricola, configurando una ristrutturazione urbanistica di un area agricola parzialmente edificata o meglio, di sostituzione della categoria funzionale del territorio.

In tema di responsabilità la lottizzazione abusiva presenta profili penali e amministravi considerevoli.

La lottizzazione contestata, attuata nel tempo, prima attraverso vari atti di frazionamento e conseguenti vendite di singoli lotti e poi attraverso la esecuzione di opere di urbanizzazione e la trasformazione edilizia degli stessi, costituisce adeguata motivazione dei provvedimenti sanzionatori e di ripristino, in particolare dell’ordinanza di sospensione dei lavori, fondata sull’interesse pubblico a sanzionare il perdurante abuso edilizio (Consiglio di Stato n. 26/2016, n. 4668/2017).

La permanenza dell’illecito assetto lottizzatorio non è esclusa dalla circostanza che l’attività lottizzatoria fosse già stata intrapresa dal precedente proprietario del fondo, in quanto l’eventuale abuso commesso dal precedente proprietario non esclude l’abuso ad opera dell’attuale (Cons. di Stato n. n. 4668/2017, n. 6060/2006).

In tal senso e in termini generali rispetto alla lottizzazione materiale è stato precisato che “se si tiene conto che la fattispecie della lottizzazione abusiva era già prevista all’art. 28 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dalla legge 28 gennaio 1977 n. 10, appare evidente che l’art. 18 della legge n. 47/1985, nel momento in cui attribuisce al sindaco il potere di ordinanza in controversia, conferisce a detta autorità la competenza ad intervenire per la tutela concreta dei valori urbanistici comunque compromessi, risultando in definitiva irrilevante l’individuazione del momento in cui sono state avviate le opere da interdire” (Cons. di Stato n. n. 4668/2017, n. 2445/2003).

Sul fatto della ripartizione delle responsabilità, oneri e onori del reato e della rimessa in pristino, si rinvia ad altra trattazione.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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