Ipoteca su immobile abusivo e acquisizione gratuita dal Comune, intervento di Corte Costituzionale • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
07/10/2024
Abusi edilizi

Consulta conferma la prevalenza del potere repressivo sul diritto del creditore ipotecario a soddisfarsi sull’immobile

Non è la prima volta che si parla di possibili lesioni di credito garantito verso immobili o aree gravate da ipoteche, nei casi di acquisizione gratuita per inottemperanza alla demolizione di abusi edilizi gravi (eseguiti in assenza, totale difformità o variazioni essenziali dal Permesso di Costruire ex articolo 31 DPR 380/01). Infatti il problema verte sull’effetto estintivo o meno dell’acquisizione gratuita verso le ipoteche iscritte sull’immobile, caducando tutti gli eventuali diritti di garanzia di credito attivati e trascritti anteriormente al compimento dell’abuso edilizio. Il problema si pone anche nei casi di confisca gratuita di immobili gravati da garanzie a favore di terzi soggetti in buona fede, o quando il creditore ipotecario non abbia potuto conoscere e prendere parte al procedimento amministrativo di repressione e acquisizione gratuita; sul punto è tornata sopra la Corte Costituzionale con sentenza n. 160/2024, commentata di seguito.

Quando un immobile risulta realizzato in maniera abusiva, l’Amministrazione competente (Comune) deve esercitare i poteri repressivi previsti dall’articolo 31 D.P.R. 380/01, che in via consequenziale prevedono:

l’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino, concedendo novanta giorni di tempo per l’attuazione integrale;
accertamento di inottemperanza alla demolizione, ovvero il provvedimento che certifica la mancata esecuzione del predetto ordine di demolizione decorsi i relativi termini;
la conseguente acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile comunale, con contestuale applicazione di sanzione pecuniaria (da 2.000 a 20.000 euro, e in misura massima per aree ed edifici sottoposti a vari vincoli).

Di conseguenza, «l’esistenza di uno specifico interesse pubblico alla conservazione dell’immobile e la prevalenza di questo sull’interesse pubblico al ripristino della conformità del territorio alla normativa urbanistico-edilizia» (sentenza C.C. n. 140/2018) comporta un vincolo di destinazione al bene acquisito dal comune, che finisce per attrarlo nel patrimonio indisponibile del Comune.

Il problema che ha esaminato la Corte Costituzionale con sentenza n. 160 del 3 ottobre 2024 riguarda invece la casistica di immobile su cui è iscritta ipoteca giudiziale conseguente a decreto ingiuntivo del 1993 (in particolar modo un terreno su cui è stato costruito un edificio), e successivamente accertato come abusivo e confiscato al patrimonio comunale.

In questa sede è stato sollevato il contrasto tra il diritto del creditore ipotecario a soddisfarsi sull’immobile oggetto di garanzia, e il potere repressivo sanzionatorio del Comune; esso è stato sollevato dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con ordinanza n. 26/2024, nei confronti dell’articolo 7 comma 3 L. 47/85 e dell’articolo 31 comma 3 D.P.R. 380/01 (quest’ultimo riproducente il contenuto del predetto articolo 7 abrogato). Si anticipa che tra i due diritti ha prevalso il secondo, in quanto l’interesse pubblico di tutela dell’assetto del territorio e ripristino della legalità violata è superiore a quello privato di tutela creditoria.

Tuttavia nella sentenza C.C. n. 160/2024 viene comunque censurato l’articolo 31 commi 3, primo e secondo periodo, nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore, non responsabile dell’abuso edilizio, in data anteriore alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire.

Sull’argomento si è consolidata una giurisprudenza (Cass. Civile n. 33570/2021, n. 23583/2017, n. 1693/2006; Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 16/2023) per cui la natura originaria dell’acquisto in capo al comune non può essere messa in dubbio «dal momento che l’amministrazione acquisisce d’imperio il bene immobile abusivo, in presenza delle condizioni di legge, senza che il privato possa opporvisi e senza che a lui venga riconosciuta alcuna contropartita in denaro, come avviene invece nelle vicende espropriative».

Le Sezioni Unite di Cassazione Civile hanno sostenuto, inoltre, che il creditore ipotecario, una volta verificatasi l’acquisizione, non possa soddisfarsi sul bene ipotecato, residuandogli solo due forme di tutela:

far valere il proprio diritto reale di garanzia sulla parte del terreno eccedente il decuplo dell’area di sedime;
comunque, chiedere al debitore il risarcimento del danno;

Tuttavia queste due alternative forme di tutela non sono ritenute adeguate alla fattispecie, perchè sussisterebbe un sacrificio ingiustificato dei diritti reali di garanzia preesistenti, di cui siano titolari terzi che non hanno concorso all’abuso, rispettando i canoni previsti dalla Costituzione. Di qui, secondo le Sezioni unite, è emersa la necessità di promuovere l’incidente di costituzionalità, e volendo essere sintetici, si riportano le conclusioni e motivazioni espressa dalla Corte Costituzionale:

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore, non responsabile dell’abuso edilizio, in data anteriore alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire;

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 31, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 42 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale dell’art. 31, comma 3, primo e secondo periodo, del d.P.R. n. 380 del 2001, nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore, non responsabile dell’abuso edilizio, in data anteriore alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire.