Inizio lavori Permesso, oltre alla comunicazione serve l'effettiva esecuzione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
09/04/2023
Permesso di Costruire

L’avvio della costruzione del manufatto deve avvenire davvero entro l’anno decorrente dal rilascio del permesso di costruire

Il rispetto dei termini previsti dal DPR 380/01 per avviare e concludere i lavori assentiti col Permesso di Costruire è essenziale per la stessa legittimazione delle opere, non c’è da scherzarci con quelli che molti pensano sia “soltanto” una formalità.

Il termine di inizio dei lavori assume natura formale e sostanziale: significa che l’avvio dell’intervento deve avvenire nelle forme e modalità tipiche previste dal Testo Unico dell’edilizia DPR 380/01, eventualmente integrate dalle disposizioni regionali, e soprattutto dai regolamenti edilizi comunali.

Per le seguenti pratiche edilizie è necessario individuare il momento di efficacia e quindi del possibile inizio dei lavori:

Permesso di costruire (art. 15 TUE): il termine di inizio lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio, decorso il quale decade la sua efficacia; a partire dal termine di inizio lavori, comunicato al Comune, esso ha specifica validità temporale di tre anni entro i quali ultimarli (e comunicarlo sempre al Comune).

SCIA alternativa al Permesso: il termine di inizio lavori ha efficacia differita di trenta giorni dalla presentazione (art. 23 TUE), salvo l’efficacia differita in quanto Scia condizionata come di seguito;

SCIA “unica”: il termine di inizio lavori solitamente coincide con la presentazione della stessa pratica (art. 22 TUE), salvo che non sia una SCIA condizionata;

SCIA condizionata: il termine di inizio lavori non acquista immediata efficacia in quanto è condizionato al perfezionamento di tutti i presupposti, documenti, atti di assenso comunque denominati, ad esempio Autorizzazione Paesaggistica (art. 22 e 23-bis TUE);

CILA: in questo caso il termine coincide con la presentazione stessa, tuttavia restano ferme le stesse condizioni sospensive di efficacia, che diviene differita e condizionata all’ottenimento/deposito dei necessari atti di assenso comunque denominati e prescritti dalle eventuali norme di settore (art. 6-bis e 23-bis c.3 TUE);

Indice

Permesso di costruire, la decadenza dei termini legata a inizio e fine lavori
Inizio lavori, come avviarli davvero e comunicarli al Comune
Il Comune deve dichiarare la decadenza del titolo abilitativo
Permesso di costruire decaduto e opere da ultimare, serve nuovo titolo per completamento
Conclusioni e consigli

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Permesso di costruire, la decadenza dei termini legata a inizio e fine lavori

Il permesso di costruire è l’unico titolo edilizio rilasciato espressamente dall’Amministrazione, su richiesta da parte del cittadino; tralasciamo quindi gli altri tipi di istanze, segnalazioni e comunicazioni edilizie per le quali l’evento “inizio lavori” segue altre modalità.

Nel permesso di costruire sono indicati i termini tassativi di inizio e di ultimazione dei lavori, e ai sensi dell’articolo 15 DPR 380/01 essi sono di:

INIZIO LAVORI: entro un anno dal rilascio del permesso di costruire;
ULTIMAZIONE LAVORI: entro tre anni dall’inizio lavori;

Sommando il termine di un anno dal rilascio con quello triennale di validità, si ottiene il termine teorico ultimo che potrebbe avere un permesso di costruire rispetto alla data del suo rilascio.

Si rammenta che i termini di inizio e fine lavori decorrono dal rilascio della concessione e non dal ritiro da parte dell’interessato (Cass. Pen. III n. 25806/2016).

E’ importante rispettare questi termini, perchè la loro decorrenza e mancato rispetto comporta conseguenze importanti quali la decadenza del permesso (perdita di efficacia).

Infatti l’articolo 15 comma 2 DPR 380/01 dispone chiaramente che «Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga».

Quando il permesso di costruire è decaduto per mancato inizio lavori o mancata ultimazione nei termini, l’esecuzione delle opere oltre quei termini sono da considerarsi abusive perchè effettuate in assenza di permesso di costruire ai sensi dell’articolo 31 DPR 380/01.

Esistono anche ipotetiche possibilità di proroga/rinnovo del permesso di costruire, alcune di tipo ordinario (contenute nello stesso articolo 15 comma 2 DPR 380/01), e altre di tipo straordinario e speciale (tra le più recenti quella con L. 51/2022).

Inizio lavori, come avviarli davvero e comunicarli al Comune

Il dato testuale dell’articolo 15 comma 2 DPR 380/01 fa riferimento all’inizio sostanziale ed effettivo dei lavori, e lo stesso dicasi per il termine di ultimazione lavori.

Diciamo pure che la prassi prevede che l’interessato (committente) provveda a comunicare formalmente l’inizio lavori al S.U.E. (sportello unico edilizia comunale), al quale deve seguire l’avvio di concrete opere oggetto del titolo e indizi reali consistenti, ad esempio nell’impianto di cantiere, realizzazione strutture portanti, elevazioni muri ed esecuzione di scavi coordinati a realizzazione di fondamenta (Cass. Pen. III n. 7114/2010).

A disciplinare dettagliatamente l’adempimento formale di comunicare l’inizio lavori ci hanno pensato sia le norme regionali, e soprattutto i regolamenti edilizi comunali. Tale passaggio è stato ribadito anche dal Regolamento Edilizio Tipo nazionale del 2016, a pagina 4 dell’Allegato 1, indicando le comunicazioni di inizio e fine lavori.

Per esempio la Regione Toscana ha predisposto un modulo unificato di inizio lavori per opere soggette a permesso di costruire.

Non basta inviare una comunicazione formale di inizio lavori del Permesso: occorre avviarli concretamente per davvero, evitando simulazioni o di inscenare una partenza di cantiere al solo scopo di procrastinare una speditiva fase esecutiva.

Infatti occorre rammentare che i lavori di costruzione del manufatto assentito possono reputarsi effettivamente iniziati, nel corso dell’anno decorrente dal rilascio del permesso di costruire, quando siano di consistenza tale da comprovare l’effettiva volontà del beneficiario dello stesso di realizzare quanto da lui progettato, e non siano meramente simbolici, fittizi o preparatori e che, quindi, non sono, di per sé, sufficienti a comprovare un serio animus aedificandi ed a comportare una irreversibile trasformazione del territorio, ad es., la recinzione e la pulizia dell’area di intervento, l’installazione della baracca degli attrezzi e del cartello di cantiere, lo sbancamento e il livellamento del terreno, la realizzazione delle opere di scavo e di sottofondazione, nonché di limitate opere di fondazione (TAR Salerno n. 523/2023, Cons. di Stato n. 5371/2019, n. 2027/2013, n. 6151/2013, n. 3030/2008).

Il Comune deve dichiarare la decadenza del titolo abilitativo

L’Amministrazione ha il potere/dovere di accertare il rispetto dei termini di efficacia del permesso di costruire, in particolare di verificare in concreto:

avvio delle opere entro un anno dal rilascio del permesso di costruire
l’ultimazione entro tre anni dall’inizio lavori, ovviamente comunicato dal committente/richiedente.

Il termine perentorio di inizio lavori ex articolo 15 DPR 380/01 deve risultare concreto e verificabile dalla P.A., prevalendo sulla formalità di comunicazione, come meglio chiarito dalla giurisprudenza (tra le tante, sentenza di Consiglio di Stato n. 4033/2022):

a) “Ai sensi dell’art. 15, comma 2, D.P.R. 5 giugno 2001, n. 380 (T.U. Edilizia), l’inizio lavori va inteso a fronte di concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto; pertanto i lavori debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici” (Cons. Stato, Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4239);

b) “In materia edilizia la decadenza dalla concessione edilizia va valutata in relazione all’effettivo inizio dei lavori non in via generale e astratta, ma con specifico riferimento all’entità e alle dimensioni dell’intervento edilizio programmato e autorizzato, ciò al fine di evitare che il termine per l’avvio dell’edificazione possa essere eluso mediante lavori fittizi e simbolici, e quindi non significativi di un effettivo intendimento del titolare del permesso di procedere alla costruzione” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2020, n. 7701);

c) L’onere della prova del mancato inizio dei lavori assentiti con licenza edilizia incombe al Comune che ne dichiara la decadenza, alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti dell’atto adottato devono essere accertati dall’autorità emanante (Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1990 n. 343).

Permesso di costruire decaduto e opere da ultimare, serve nuovo titolo per completamento

Il Permesso di Costruire è un titolo abilitativo rilasciato esclusivamente in conformità a:

disciplina edilizia e urbanistica;
strumentazione urbanistica locale;
regolamentazione edilizia locale;
discipline e normative settoriali;

Lo scopo dell’efficacia triennale e relativa decadenza serve a tutelare l’interesse pubblico di realizzare le previsioni degli strumenti urbanistici (es. Piano Regolatore comunale) entro tempi definiti.

Una migliore spiegazione e inquadramento del termine triennale di efficacia del PdC proviene da un passaggio estratto dalla sentenza n. 3371/2017 del Consiglio di Stato che riporto integralmente:

«Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga […]”), l’effetto decadenziale si riconnette al mero dato fattuale del mancato avvio dei lavori entro il termine annuale fissato dalla legge; in altri termini “la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo, che per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo abilitativo” (Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1747; in tal senso, ex multis, anche Cons. St., sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870: “la pronunzia di decadenza del permesso a costruire ha carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti dalla norma stessa (rispettivamente un anno e tre anni dal rilascio del titolo abilitativo, salvo proroga) ed ha natura ricognitiva del venir meno degli effetti del permesso a costruire per l’inerzia del titolare a darvi attuazione”-. Decadenza che opera di diritto, pertanto non è richiesta l’adozione di un provvedimento amministrativo espresso -Cons. St., sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870; nonché, T.A.R. Sardegna, sez. II, 4 maggio 2015, n. 741”.). e) la giurisprudenza amministrativa ha del pari superato pregresse incertezza giurisprudenziali stabilendo che “il termine di durata del permesso edilizio non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo al contrario sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa Amministrazione, che ha rilasciato il titolo ablativo, che accerti l’impossibilità del rispetto del termine, e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un factum principis ovvero l’insorgenza di una causa di forza maggiore (Consiglio di Stato sez. IV, n. 974/2012, cit.) ” (Cons. St., sez. III, 4 aprile 2013, n. 1870);»

La parte incompiuta dell’intervento è subordinata alle nuove previsioni vigenti al momento della richiesta del permesso di costruire a completamento.

E’ molto importante sottolineare che il nuovo permesso di costruire soggiace non più alle previgenti previsioni urbanistiche, ma a quelle eventualmente nuove sopravvenute, sconfessando chi ipotizza una specie di “diritto acquisito”.

Potrebbe capitare anche il caso in cui una riduzione degli indici edificatori di un’area renda non più fattibile una volumetria invece già autorizzata nel precedente permesso di costruire ormai decaduto, oppure la sopravvenienza di un vincolo.

In caso di ripresa dei lavori e richiesta di permesso di costruire a completamento, suggerisco questo valido approfondimento.

Conclusioni e consigli

L’avvio dei lavori deve essere veritiero, con consistenza tale da far considerare concreta e in linea con le normali tempistiche per realizzare quel tipo di opera.

Il legislatore infatti intende porre un certo andamento degli interventi edilizi affinché giungano a compimento, nel rispetto del quadro generale di assetto del territorio.

Procrastinare cantieri e interventi costruttivi senza un limite temporale porterebbe a sviluppare il territorio in maniera disarmonica e scoordinata dalle direttive pianificate.

Certamente, è meglio evitare di avventurarsi in cantieri “lenti” o tardivi, o per simulare un falso avvio o esecuzione dell’opera, perchè oggi esistono molti strumenti di telerilevamento fotografico e aereo in grado di sconfessare false comunicazioni di inizio lavori.