Immobili pubblici oltre 70 anni, vincolati come beni culturali?

Il Codice dispone un vincolo automatico rimovibile previa verifica di sussistenza.

Attualmente circola la credenza errata che tutti gli edifici pubblici siano vincolati “alle Belle Arti” se datati oltre settanta anni fa.

Bisogna sfatare questo mito in quanto non è così. Diciamo piuttosto che c’è un “vincolo” automatico preliminare e soggetto a certe condizioni, tuttavia rimovibile con procedura di verifica di sussistenza di interesse culturale, al termine della quale il vincolo viene “raffinato” e confermato sull’immobile o rimosso, liberando dal vincolo stesso.

Facciamo riferimento all’attuale versione dell’articolo 12 comma 1 del D.Lgs. 42/2004 (d’ora in avanti Codice) modificato dalla L. 124/2017 comma 175 lettera C il quale dispone che, fino a quando non sia stata effettuata la verifica di sussistenza ex comma 2 dell’art. 12 del Codice, sono sottoposti alle disposizioni della Parte II del Codice (a condizione che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni) i beni immobili di proprietà di:

  • Stato;
  • regioni
  • altri enti pubblici territoriali;
  • ogni altro ente ed istituto pubblico;
  • persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti.

Notare che vi sono due condizioni: autore non più vivente e realizzazione oltre settant’anni.

Articolo 10 Beni culturali

1. Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro , ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.

Articolo 12 Verifica dell’interesse culturale
1. Le cose indicate all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte (seconda del Codice, ndr) fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2.
2. I competenti organi del Ministero, d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose di cui al comma 1, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero medesimo al fine di assicurare uniformità di valutazione.

La verifica di sussistenza è effettuata su richiesta degli aventi titolo oppure d’ufficio dagli organi del Ministero (Soprintendenze, ndr).

La verifica deve essere corredata da relativi dati e documenti conoscitivi, necessari a verificare la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico di tali immobili, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero medesimo al fine di assicurare uniformità di valutazione.

Qualora la procedura di verifica si conclusa senza riscontrare l’interesse di cui sopra, i medesimi immobili sono esclusi dall’applicazione delle disposizioni del suddetto vincolo automatico preventivo dei beni culturali ex art. 10 e segg. del Codice.

Nel caso di verifica con esito negativo su beni immobili appartenenti al demanio dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali, la scheda contenente i relativi dati è trasmessa ai competenti uffici affinché ne dispongano la sdemanializzazione qualora, secondo le valutazioni dell’amministrazione interessata, non vi ostino altre ragioni di pubblico interesse. In tali casi sono liberamente alienabili, ai fini del presente Codice.

In caso di verifica di sussistenza con esito positivo che accerta l’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, effettuato in conformità agli indirizzi generali di cui all’art. 12 comma 2 del Codice, costituisce dichiarazione di interesse culturale ai sensi dell’articolo 13 del Codice ed il relativo provvedimento è trascritto nei modi previsti dall’articolo 15, comma 2. I beni restano definitivamente sottoposti alle disposizioni della parte II del Codice.

Tali disposizioni si applicano agli immobili di cui sopra anche qualora gli enti o soggetti titolari o possessori mutino in qualunque modo la loro natura giuridica.

Il procedimento di verifica della sussistenza si deve concludere entro centoventi giorni dal ricevimento della richiesta.

Su questa procedura ci sono state molte modifiche normative recenti.

Il termine di 70 anni è stato introdotto dall’art. 4, comma 16, del decreto-legge n. 70 del 2011, convertito dalla legge n. 106 del 2011, in sostituzione del precedente termine di cinquanta anni.

C’è stata una breve “strana parentesi” compiuta dal Codice dei Contratti pubblici: l’articolo 217, comma 1, lettera v), del D.Lgs. 50/2016 aveva abrogato l’art. 4 del D.L. n. 70 del 2011, convertito dalla legge n. 106 del 2011, ad eccezione dei commi 13 e 14.

Di conseguenza, abrogando la modifica del 2011, tornava in vita la versione originaria dell’articolo 12 comma 1 e l’articolo 10 comma 5 del D.Lgs. 42/2004 ripristinando il limite di cinquanta anni anche per gli immobili pubblici.

Infatti, per chiudere questa parentesi, il legislatore è ritornato sui suoi passi e ripristinando i 70 anni con la L. 124/2017.

 

L’esigenza del termine di settant’anni invece che cinquanta anni perviene dall’alta probabilità che l’autore progettista/direttore dei lavori dell’immobile sia passato a miglior vita.

Si propone una ricostruzione del regime giuridico di questa categoria di immobili in questione, estraendo un interessante argomentazione dalla sentenza n. 4829/2017 della VI sezione del Consiglio di Stato, il quale affronta pure gli aspetti relativi alla nullità degli atti stessi:

Secondo l’art. 1 della l. 1089/1939, “Sono soggette alla presente legge le cose, immobili e mobili, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnografico…”, con la sola esclusione delle “opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni”.

Per le cose di tale categoria le quali appartengano ad enti pubblici, dispone quindi il già ricordato art. 4, per cui “I rappresentanti delle province, dei comuni, degli enti e degli istituti legalmente riconosciuti devono presentare l’elenco descrittivo delle cose indicate nell’art. 1 di spettanza degli enti o istituti che essi rappresentano(comma 1). I rappresentanti anzidetti hanno altresì l’obbligo di denunziare le cose non comprese nella prima elencazione e quelle che in seguito vengano ad aggiungersi per qualsiasi titolo al patrimonio dell’ente o istituti (comma 2). Le cose indicate nell’art. 1 restano sottoposte alle disposizioni della presente legge, anche se non risultino comprese negli elenchi e nelle dichiarazioni di cui al presente articolo (comma 3)”.

Nell’originario disposto della l. 1089/1939, l’alienazione degli immobili ricompresi nella categoria appena descritta era possibile ove autorizzata, ai sensi dell’art. 24 comma 1 dal Ministero competente.

La giurisprudenza ritiene però che la norma relativa sia stata abrogata dal combinato disposto degli articoli 822 comma 2, 824 e 823 comma 1 del codice civile, per cui “gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia”, ove di proprietà dello Stato, o come nel caso di specie di un ente territoriale, “sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano”, esclusa in linea di principio la cessione in proprietà: così Cass. civ. sez. I 24 aprile 2003 n.6522 e già C.d.S. ad. gen. 13 luglio 1989 n.59.

6. Norme del tutto simili, lo si ricorda per completezza, erano contenute nel T.U. 490/1999, in vigore per una parte intermedia della vicenda per cui è processo.

Ai sensi dell’art. 2 comma 1 lettera a) di esso, “Sono beni culturali disciplinati a norma di questo Titolo: … le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, o demo-etno-antropologico”.

In base poi al successivo art. 5, “Le regioni, le province, i comuni, gli altri enti pubblici e le persone giuridiche private senza fine di lucro presentano al Ministero l’elenco descrittivo delle cose indicate all’articolo 2, comma 1, lettera a) di loro spettanza (comma 1). I predetti enti e persone giuridiche hanno l’obbligo di denunciare le cose non comprese nella prima elencazione nonché quelle che in seguito verranno ad aggiungersi per qualsiasi titolo al loro patrimonio, inserendole nell’elenco (comma 2) … I beni elencati nell’articolo 2, comma 1, lettera a) che appartengono ai soggetti indicati al comma 1 sono comunque sottoposti alle disposizioni di questo Titolo anche se non risultano compresi negli elenchi e nelle denunce previste dai commi 1 e 2 (comma 5)”.

Lo stesso T.U. 490/1999 disciplinava poi all’art. 54 l’alienazione degli immobili da esso tutelati ai sensi delle norme descritte, con un espresso rinvio alle norme in materia di beni demaniali di cui si è detto.

7. Il vigente d. lgs. 42/2004 riprende nelle linee generali la disciplina descritta, con alcuni contemperamenti di cui si dirà subito.

Ai sensi dell’art. 10 del decreto, “Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”, escluse, per quanto riguarda gli immobili, le opere “di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta anni”.

Per la loro concreta individuazione, però, il successivo art. 12 prevede un espresso procedimento.

Al comma 1, stabilisce che “Le cose indicate all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente Parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2.”

A sua volta, il comma 2 prevede che “I competenti organi del Ministero, d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose di cui al comma 1”, con le ulteriori formalità previste dal comma 3 se la richiesta riguarda beni immobili.

L’esito del procedimento di verifica si riflette sul regime giuridico del bene, nel senso che, in base al comma 4 dello stesso articolo, “Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia stato riscontrato l’interesse di cui al comma 2, le cose medesime sono escluse dall’applicazione delle disposizioni del presente Titolo”.

Nel caso particolare in cui si tratti di “cose appartenenti al demanio dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali”, la documentazione da cui risulta la verifica negativa è trasmessa ai sensi del comma 5 agli enti titolari del bene, “affinché ne dispongano la sdemanializzazione qualora, secondo le valutazioni dell’amministrazione interessata, non vi ostino altre ragioni di pubblico interesse”; si precisa espressamente al comma 6 che “le cose di cui al comma 4 e quelle di cui al comma 5 per le quali si sia proceduto alla sdemanializzazione sono liberamente alienabili, ai fini del presente codice”.

Il riferimento alla sdemanializzazione va inteso secondo logica: la verifica negativa, per espresso disposto delle norme citate, fa uscire il bene dalla categoria dei beni culturali, e quindi, se è di proprietà dello Stato o di un ente territoriale, è sufficiente a farlo uscire dal regime del demanio pubblico, che fosse applicabile solo per tale ragione.

Una sdemanializzazione distinta dalla verifica sarà invece necessaria se il bene appartenesse al demanio anche per altre ragioni, ovvero non soltanto perché bene culturale, ma anche perché bene compreso in altre categorie di beni di per sé demaniali: potrebbe essere il caso di una biblioteca, che resta tale anche se ne sia stato escluso l’interesse artistico o storico.

8. Le norme della l. 1089/1939 -e lo stesso può dirsi per quelle conformi del T.U. 490/1999– appena descritte hanno registrato un’interpretazione non uniforme quanto all’esatta individuazione dei criteri in base ai quali i beni di proprietà di un ente pubblico vanno ritenuti sottoposti a tutela come beni di interesse culturale.

Si registrano in proposito due indirizzi giurisprudenziali.

Secondo il primo di essi, il bene il quale abbia i requisiti di cui all’art. 1 della legge, sia cioè di interesse “artistico, storico, archeologico o etnografico…”, ove appartenga ad un ente pubblico è per ciò solo sottoposto a tutela, indipendentemente da un provvedimento amministrativo in tal senso; si afferma in particolare che l’inclusione negli elenchi previsti dall’art. 4 della legge potrebbe anche mancare, ed ove vi sia ha efficacia soltanto dichiarativa: in tal senso, fra le molte C.d.S. sez. VI 15 ottobre 1996 n.1354; 13 maggio 2002 n.2564; 14 febbraio 2007 n.607, nonché Cass. civ. sez. I 26 giugno 1990 n.6496; 24 aprile 2003 n.6522; 10 febbraio 2006 n.2995 e Cass. pen. sez. III 9 ottobre 1998 n.12003 e sez. V 26 aprile 2005 n.23668.

Secondo altro indirizzo, da un formale provvedimento di dichiarazione dell’interesse non si potrebbe comunque prescindere. In tal senso, C.d.S. sez. VI 2 novembre 1998 n.1479; 8 febbraio 2000 n.678 e 8 gennaio 2003 n.20, le quali osservano che la legge non lo esclude in modo espresso, ed anzi, facendo rinvio alle disposizioni “del presente titolo”, richiama per implicito anche quelle che prevedono la cd notifica, necessaria per vincolare i beni privati; osservano ancora che tale interpretazione raggiungerebbe un duplice scopo, quello di accentrare nell’autorità competente le valutazioni in materia e quello di garantire la certezza del diritto nella circolazione dei beni.

9. Ad avviso del Collegio, i due indirizzi contrapposti sono solo apparentemente in contraddizione, ed anzi consentono di identificare un punto di equilibrio che contempera gli interessi coinvolti.

E’ necessario partire dalla vigente disciplina del d. lgs. 42/2004, che come si è visto contiene una disciplina esplicita nel senso che la qualità di bene culturale nei beni posseduti da soggetti pubblici è presunta, ma solo in via relativa, perché permane solo se i relativi requisiti sono riconosciuti in concreto attraverso il procedimento di verifica.

Ritiene il Collegio che tale diversa disciplina non sia radicalmente innovativa, ma rappresenti semplicemente una precisazione di quanto già è immanente nel sistema.

10. E’ evidente, per ragioni logiche prima che giuridiche, che il riconoscimento di interesse “artistico, storico, archeologico o etnografico…” di un qualsiasi bene, mobile o immobile che esso sia, è il risultato di un giudizio non sempre immediato e comunque ampiamente discrezionale, che richiede conoscenze specifiche, non necessariamente patrimonio del comune cittadino.

Nel caso che interessa, di un bene immobile, il senso comune porta ad esempio a dire che un edificio di costruzione risalente, nella previsione della legge che risalga a più di cinquant’anni, un simile interesse potrebbe, a prima vista, ragionevolmente rivestirlo, ma di fronte ad una verifica approfondita ci si potrebbe anche convincere del contrario.

Ciò posto, il sistema delineato fin dalla l. 1089/1939 protegge il patrimonio pubblico, che in uno Stato democratico è patrimonio di tutti i cittadini, in via presuntiva, ovvero assoggettando al vincolo tutti i beni, e fra essi tutti gli immobili, di proprietà pubblica per i quali l’interesse culturale è ipotizzabile; impone però la tutela in via di presunzione relativa, perché non proibisce in alcun modo all’amministrazione di far venir meno la tutela, ove essa abbia accertato, nell’esercizio delle proprie specifiche competenze in materia, che l’interesse in concreto non sussiste.

In altre parole, non è mai stato proibito che l’amministrazione, con un proprio atto, operi con esito negativo una verifica dell’effettiva sussistenza dell’interesse tutelato, e quindi faccia uscire il bene dalla categoria dei beni culturali, sottraendolo alla relativa disciplina speciale, con l’effetto, nei congrui casi, di renderlo fra l’altro liberamente commerciabile. In tal senso, sono fatti salvi sia l’interesse a che l’apprezzamento venga compiuto da organi qualificati, sia l’interesse alla certezza nella circolazione dei beni, poiché ove l’amministrazione si sia pronunciata sullo stato giuridico del bene non sussistono più dubbi.

Il vigente d. lgs. 42/2004, pertanto, si limita a prevedere un procedimento particolare per esercitare, a richiesta del privato, un potere di verifica di cui l’amministrazione è sempre stata titolare, e che a tutt’oggi potrebbe essere esercitato anche d’ufficio.

11. In tale ordine di idee, l’atto di disposizione del bene immobile vincolato in base alla presunzione relativa che sia di proprietà di un ente territoriale, in questo caso del Comune, è affetto da nullità, perché ha per oggetto un bene presuntivamente culturale e perciò un bene demaniale.

Si tratta però di una nullità che anzitutto può essere evitata, se prima della stipula la presunzione sia fatta venir meno. Ciò poteva avvenire, e può avvenire tuttora, per effetto di un provvedimento con il quale d’ufficio l’amministrazione statale competente, ovvero la Soprintendenza, avesse accertato che l’interesse storico artistico non sussiste e fatto perdere al bene la connotazione di bene culturale, rendendolo in linea di principio disponibile.

Nell’attuale sistema del d. lgs. 42/2004, a questa possibilità se ne è aggiunta una ulteriore, ovvero il procedimento di verifica attivato dal privato.

Si tratta poi di una nullità sanabile, se, pur dopo la stipula, la presunzione sia fatta venir meno. Ciò avviene, in concreto, ove la stessa Soprintendenza, venuta a conoscenza dell’atto, compia a posteriori lo stesso accertamento di non sussistenza dell’interesse storico artistico: anche in questo caso, il bene perderà, ora per allora, la connotazione di bene culturale, e l’atto di disposizione resterà valido, mentre in caso contrario potrà essere fatta valere la nullità.

E qui termina l’estratto dalla sentenza del Consiglio di Stato.

Ritenendo utile l’argomentazione, si aggiunge a margine che la trattazione degli aspetti di commerciabilità degli immobili soggetto a vincolo storico è assolutamente peculiare e meritevole di attenzione, sia per ipertrofia normativa e giurisprudenziale, sia perchè trattasi di immobili delicati e degni di particolare conservazione.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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