Foto aeree a cavallo del termine di condono o all'obbligo di licenza • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
12/10/2022
Aerofotogrammetria

Stato Legittimo e preesistenza di manufatti a certe epoche potrebbe non essere risultare dall’aerofotogrammetria ufficiale

Torno sul tema della dimostrazione di legittimazione urbanistico edilizia dei manufatti e costruzioni, e in particolare dei casi frequenti in cui le risultanze delle foto aeree non diano adeguata certezza sulla preesistenza di essi a certe epoche.

Infatti capita spesso di svolgere indagini immobiliari e di incrociarle con le banche dati aerofotogrammetriche, e di non ottenere risposte chiare; o peggio ancora, dall’incrocio delle loro informazioni i dubbi potrebbero aumentare.

Un tipico esempio potrebbe essere quello evidenziato nella sentenza TAR Napoli n. 5217/2022, relativa alla dimostrazione di ultimazione opere entro il 1 ottobre 1983, data utile per poter accedere ai benefici del c.d. Primo Condono edilizio L. 47/85.

Nella fattispecie è risultato emerso che i manufatti oggetto di domanda di condono risultassero in funzione del 1 settembre 1983:

non riconoscibili/presenti nelle foto aeree di ottobre 1982 e gennaio 1983;
presenti nel successivo rilievo aerofotogrammetrico del 16 ottobre 1985.

Da questa situazione appare una frequente criticità: le due campagne aerofotogrammetriche abbracciano un arco temporale contenente all’interno il termine ultimo per dimostrare la preesistenza, e il conseguente requisito per condonare. Vediamo di analizzare questa casistica.

Le aerofoto prodotte a cavallo della data di interesse possono essere discordanti tra loro, cioè senza dimostrare la reciproca continuità temporale di esistenza e consistenza dei manufatti oggetto di interesse. In altre parole si configura un quadro probatorio incerto perchè le foto aeree scattate:

“a monte” della data di ultimazione opere non dimostrano l’esistenza dei manufatto abusivo;
“a valle” della stessa data risultano i manufatti.

Infatti chiunque potrebbe insinuare che tali manufatti abusivi possano essere stati realizzati nel primo ridotto periodo, a monte del 1 ottobre 1983 (tesi del proprietario) oppure a valle del 1 ottobre 1983 (tesi della P.A.).

Ricordo inoltre che la disamina delle foto aeree potrebbe essere complicata dalla qualità e tipologia di scatto, che possono rendere ancora più incerta l’interpretazione (APPROFONDIMENTO).

La dimostrazione dello Stato Legittimo e dei requisiti di regolarizzazione immobili è stata normativamente istituita con l’art. 10 DL 76/2020, che ha introdotto il comma 1-bis nell’articolo 9-bis DPR 380/01. La definizione si va ad incorniciare anche nei consolidati principi di:

onere della prova, posto a carico del cittadino per principio di vicinanza
onere di prova contraria, posto a carico della Pubblica Amministrazione

Si capisce che sia necessario valutare oggettivamente le risultanze di due posizioni contrapposte.

Nella predetta fattispecie il quadro probatorio e degli elementi forniti viene valutato congruente nel suo insieme (dati catastali, documentazioni fotografiche, dichiarazioni, ecc), anche per foto aeree non congruenti scattate poco tempo prima e dopo della data di riferimento ultimazione opere.

Diciamolo apertamente: le aerofoto a cavallo della data di riferimento ultimazione opere potrebbero non concordare tra loro, e tale possibilità aumenta col divario temporale tra esse. Motivo per cui queste situazioni di discontinuità a cavallo di queste date normative vanno sempre valutate caso per caso, con relative deduzioni e controdeduzione tra cittadino e P.A.

Il discorso delle aerofoto vale anche per la fatidica data 1 settembre 1967, più comunemente nota come Ante ’67.

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Onere di prova e controprova, tra cittadino e P.A.

Partiamo da alcuni principi consolidati riguardante il “principio di vicinanza della prova” (Consiglio di Stato n. 588/2020):

l’onere di provare la data di realizzazione dell’immobile abusivo spetti a colui che ha commesso l’abuso e che solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi (i quali non possono limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni) trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione;
solo l’interessato infatti può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto e, in difetto di tali prove, resta integro il potere dell’Amministrazione di negare la sanatoria dell’abuso e il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria;

In forza di questo principio è ragionevolmente esigibile dal proprietario le evidenze documentali atte a comprovare la asserita “preesistenza” di determinate opere, anche attraverso riferimenti alla effettiva consistenza dell’immobile (Consiglio di Stato n. 6748/2022, TAR Campania n. 5552/2021, n. 3324/2021; TAR Campania n. 2043/2020; TAR Lombardia n. 2143/2018).

Infatti “ai fini della concessione del condono edilizio, l’Amministrazione, pur dovendo sempre espletare un’istruttoria adeguata anche relativamente all’epoca della edificazione (onde individuare il regime giuridico di riferimento), non deve fornire, quale condizione di legittimità per l’irrogazione della sanzione, (anche) prova certa dell’epoca di realizzazione dell’abuso. Ricade, infatti, in capo al proprietario (o al responsabile dell’abuso) l’onere di provare la data di ultimazione (con difforme destinazione d’uso) delle opere edilizie, dal momento che solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto. In difetto di tali prove, resta integro il potere dell’Amministrazione di negare la sanatoria dell’abuso e il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria (ex plurimis Consiglio di Stato n. 1927/2018, n. 463/2017, n. 2626/2016, n. 3666/2015).

Diciamo pure che in questo contesto la Pubblica Amministrazione non può mantenere un ruolo inerte o passivo nei confronti del quadro probatorio ricostruito dal cittadino.

La parte pubblica resistente – in quanto parte “eccipiente”, e cioè “negante” la predetta preesistenza – ha comunque l’onere di contrastare adeguatamente l’assunto del cittadino richiedente, a sua volta provvedendo a fornire un principio di prova contraria, funzionale alla dimostrazione della natura “recente” della costruzione per cui è causa (TAR Napoli n. 5217/2022).

La P.A. deve quindi confutare adeguatamente la validità e la sostanza dell’intero quadro probatorio e degli elementi forniti a supporto della ricostruzione della legittimazione urbanistica ed epoca di costruzione.

Conclusioni e consigli

Occorre di volta in volta valutare adeguatamente il quadro probatorio e gli elementi riscontrati, la loro sostanza e attendibilità, affinchè si possa dimostrare la loro congruenza. E sopratutto per aiutare la P.A. a fare la medesima valutazione dal suo punto di vista, al fine di ridurre i margini di possibile controdeduzione.

In questo gioco insidioso, diciamocelo apertamente: possiamo soltanto ridurre il più possibile i margini di incertezza, ma non possiamo eliminarli del tutto.