Fiscalizzazione ristrutturazione "pesante", Adunanza Plenaria chiarisce conteggio sanzione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
10/03/2024
Fiscalizzazione

Finalmente risolti i dubbi per quantificare la sanzione pecuniaria per abusi indemolibili di ristrutturazione pesante

Con l’Adunanza plenaria n. 3/2024 finalmente sono stati sciolti i dubbi rimessi con l’ordinanza n. 6864/2023, relativi ai criteri e metodi di conteggio della sanatoria per abusi di ristrutturazione edilizia pesante fiscalizzabili, in particolare a quale momento riferirli e come attualizzarli ai giorni nostri.

La categoria di intervento di ristrutturazione edilizia “pesante” è individuata dall’articolo 10 comma 1 lettera c) D.P.R. 380/01, sulla quale rinvio ad apposito approfondimento per una migliore comprensione.

Le risposte ai quesiti posti all’esame dell’Adunanza Plenaria.

I quesiti sottoposti all’attenzione dell’Adunanza Plenaria avevano ad oggetto l’interpretazione dell’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, nella parte in cui esso prevede – nei casi ivi previsti – l’irrogazione di “una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione”.

Premesso che la sanzione deve essere pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile a seguito della realizzazione delle opere abusive e che rilevano i criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, l’ultimo costo di produzione, e il predetto comma 2 potrebbe interpretato in due modi:

per una prima interpretazione, va determinato secondo quanto stabilito dal decreto ministeriale e poi il relativo importo va aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione;
per una alternativa interpretazione, va determinato con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, e l’importo così ottenuto va incrementato sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

Questa seconda lettura – che valorizza la virgola che segue la parola “abuso” – rileva che il termine ‘aggiornato’ fa riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con il decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, ossia al decreto ministeriale emesso in prossimità all’esecuzione dell’abuso.

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La scelta tra le due interpretazioni letterali sopra illustrate lascia aperto un ulteriore interrogativo, ossia cosa si intenda per “data di esecuzione dell’abuso”. Al riguardo, sono possibili quattro diverse interpretazioni combinate, di cui una sola, però, la prima, risulta maggiormente aderente al suo dato testuale:

a) il momento in cui sono ultimati i lavori edilizi abusivi;
b) il momento in cui l’abuso è accertato da parte dell’amministrazione;
c) il momento in cui l’abuso è autodichiarato da parte dell’interessato;
d) il momento in cui è irrogata la sanzione pecuniaria.

L’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 dispone che vadano effettuate due distinte operazioni:
a) individuare il costo di produzione, determinato con il decreto ministeriale aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso;
b) attualizzare l’importo della sanzione, individuato sulla base del costo di costruzione, applicando l’indice ISTAT.

Ne consegue che va indicizzato non l’importo indicato nel decreto ministeriale, ma quello aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Questa soluzione, da un lato, consente di specificare quale deve essere il decreto ministeriale da utilizzare dall’altro, spiega perché nella frase vi sia una virgola dopo il termine “abuso”.

Quanto poi alla locuzione “data di esecuzione dell’abuso”, rileva il suo dato testuale. L’aumento di valore dell’immobile va individuato sulla base dei criteri contenuti nella legge n. 392/1978, calcolando la superficie convenzionale e considerando il costo unitario di produzione secondo il decreto ministeriale aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso: la moltiplicazione tra i due termini indica il costo di produzione complessivo, ossia l’aestimatio, che va aggiornato (taxatio) sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

Il legislatore ha ribadito che va esercitato il potere sanzionatorio anche quando vi siano obiettive difficoltà tecniche per eseguire la demolizione, derogando alla regola generale per cui gli abusi edilizi vanno materialmente rimossi. Il relativo potere può essere esercitato su richiesta del responsabile dell’abuso, qualora risulti l’oggettiva impossibilità di procedere alla riduzione in pristino delle parti difformi senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio. Nel contemperare gli interessi in conflitto, il legislatore ha disposto che la sanzione pecuniaria in concreto erogata tenga conto dell’effettivo valore delle opere abusive, l’unico significativo per la definizione del caso concreto, e non di quello inferiore e risalente al passato, non più ancorato all’effettivo valore del bene.

E’ significativo che l’art. 33, comma 2, ricalca l’abrogato comma 2 dell’art. 9 della legge n. 47/1985, secondo il quale: “Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’Ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il sindaco irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti della legge 27 luglio 1978, n. 392”.

Quest’ultima diposizione non conteneva alcun meccanismo di adeguamento, ma il mero rinvio alla legge n. 392/1978, il cui art. 22, comma 1, ora abrogato nei sensi di cui all’art. 14, della legge n. 431/1998 ossia limitatamente alle locazioni abitative, stabiliva che: “Per gli immobili adibiti ad uso di abitazione che sono stati ultimati dopo il 31 dicembre 1975, il costo base di produzione a metro quadrato è fissato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con quello di grazia e giustizia, sentito il Consiglio dei Ministri, da emanare entro il 31 marzo di ogni anno e da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica”.

L’emanazione annuale dei decreti ministeriali, pertanto, già comportava un adeguamento periodico con effetti automatici per la commisurazione della sanzione. Inoltre, un meccanismo di adeguamento, analogo a quello previsto dall’art. 33, comma 2, è contenuto nell’art. 34, comma, secondo il quale: “Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale”.

Quest’ultima disposizione riguarda condotte meno gravi di quelle disciplinate dall’art. 33, comma 2, e va intesa – con riferimento ai casi in cui si tratti di immobili sia ad uso abitativo che ad uso diverso da quello abitativo – nel senso che la ‘fiscalizzazione’ debba tenere conto del valore del bene al tempo della sua determinazione.

Sarebbe invece irragionevole l’interpretazione dell’art. 33, comma 2, secondo la quale rileverebbe il valore del bene al momento di realizzazione delle opere. La sanzione pecuniaria costituisce, nei tassativi casi consentiti, una misura alternativa alla materiale demolizione del manufatto e deve costituire una ‘risposta sanzionatoria’ omogenea ed effettiva, ciò che non vi sarebbe se si dovesse tenere conto del suo valore inferiore, commisurato al tempo della realizzazione dell’abuso.

Risposta ai quesiti posti all’esame dell’Adunanza Plenaria diviene la seguente:

a) con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive;

b) ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria da determinare ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, deve procedersi alla determinazione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della legge n. 392/1978 ed alla determinazione del costo unitario di produzione, sulla base del decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.

Approfondimento sui dubbi di quantificazione sollevati.

E appunto, i dubbi sollevati riguardano il conteggio delle sanzioni pecuniarie sostitutive alla demolizione e rimessa in pristino di queste opere abusive su immobili residenziali, che non servono a sanarli, bensì soltanto a mantenerli in opera, vedi comma 2 articolo 33 DPR 380/01:

2. Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non tenuti all’applicazione della legge medesima, del parametro relativo all’ubicazione e con l’equiparazione alla categoria A/1 delle categorie non comprese nell’articolo 16 della medesima legge. Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la sanzione è pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, determinato a cura dell’agenzia del territorio.

Si evince che il comma 2 dell’art. 33 del d.P.R. 380/2001 ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria, pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, fissa due riferimenti temporali da prendere in considerazione :

il primo costituito dalla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri della legge 27 luglio 1978, n. 392 (riguardante il momento di realizzazione dell’edificio in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso);
il secondo rappresentato dall’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso dell’indice ISTAT del costo di costruzione.

Dubbi interpretativi sollevati all’Adunanza Plenaria

Con la predetta ordinanza il Consiglio di Stato ha rimesso la decisione su due seguenti quesiti:

se con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, di cui all’art. 33, comma 2, debba intendersi il momento di completamento dell’abuso ovvero in cui l’abuso è stato accertato dai competenti uffici pubblici ovvero sia stato denunciato dall’interessato a mezzo della richiesta di un condono o ancora quello di irrogazione della sanzione pecuniaria o demolitoria, intendendosi cioè l’espressione come momento di cessazione dell’abuso;
se, in mancanza dei decreti ministeriali di determinazione del costo di produzione per la realizzazione degli immobili ex art. 22 della l. n. 392 del 1078), ai fini della determinazione della giusta sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 possa procedersi all’attualizzazione, secondo gli indici ISTAT, al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria dei valori risultanti dagli ultimi decreti ministeriali (30 gennaio 1997 e 18 dicembre 1998) ovvero se ancora l’attualizzazione possa essere quanto meno limitata al momento della scoperta dell’abuso o della sua denunzia

L’esito di queste valutazioni sarà importante per comprendere i corretti metodi e criteri di calcolo, perchè le sanzioni pecuniarie da pagare in queste ipotesi possono essere significative ed erodere molto il valore degli immobili. Inoltre, non vorrei “gufarla”, ma il secondo quesito potrebbe indirettamente incidere anche sul metodo di calcolo accennato nell’altra fiscalizzazione articolo 34 comma 2 DPR 380/01.

Questione “data esecuzione ristrutturazione abusiva”

Il riferimento alla “data dell’abuso edilizio” appare ben due volte nel comma 2 articolo 33 T.U.E., come riferimento alla:

sanzione pecuniaria;
costo di produzione L. 392/1978 aggiornato;

Effettivamente non è proprio chiaro il significato deciso dal legislatore, e il conseguente metodo di calcolo e soprattutto di aggiornamento ai giorni nostri.

Intanto stiamo parlando di abusi edilizi, e pertanto di illeciti edilizi che hanno natura permanente da perseguire anche oggi col vigente regime repressivo, pure se presenti da molti decenni.

Un primo problema riguarda la distinzione del momento di esecuzione originario dell’abuso o se, per natura permanente dell’illecito, si debba individuare il momento della scoperta o accertamento dell’illecito da parte della P.A., o perfino l’irrogazione della sanzione.

E’ importante individuare questo momento per superare il possibile contrasto interpretativo, perchè consentirebbe a qualcuno la possibilità di ottenere un ingiusto vantaggio verso chi ha commesso l’abuso edilizio, riducendo la portata punitiva e il danno alla collettività.

Questione “attualizzazione” della sanzione pecuniaria

Altro punto controverso è l’attualizzazione della sanzione pecuniaria, da riferire al momento dell’irrogazione/conteggio. Quale sarebbe il giusto riferimento temporale per applicare l’indice ISTAT e adeguarlo ai giorni nostri?

Premesso che il riferimento all’Indice ISTAT ex articolo 22 L. 392/1978, ancorché abrogato dalla L. 431/98, resta comunque valido come metodo (approfondimento) in quanto rinvio materiale (Consiglio di Stato n. 3671/2023).

Per come è stata scritta la norma è possibile interpretare il conteggio della sanzione pecuniaria con gli importi Istat per costo di produzione aggiornati dagli ultimi decreti ministeriali (dal 30 gennaio 1977 al 18 dicembre 1998) fino al momento di irrogazione della sanzione pecuniaria, oppure se aggiornata con Indici Istat fino al momento della scoperta o istanza.

E’ tutto da vedere, dovremo tenere gli occhi aperti anche su questa decisione.