Edificio Ante ’67, spetta al proprietario provare epoca e originaria consistenza

L’onere della prova grava anche per dimostrare la risalenza ad epoca anteriore all’obbligo di licenza edilizia

Come comportarsi per dimostrare lo Stato Legittimo per immobili realizzati in epoca risalente, in special modo di quelli “ante ’67”?

Quando si parla di immobili Ante ’67 il pensiero va a quella categoria di immobili creduti generalmente liberi dall’obbligo di licenza edilizia, considerando tali con la loro semplice esistenza anteriore al 1° settembre 1967.

In verità è una credenza sbagliata e radicata tra molte persone, che continua a sopravvivere anche tra molti professionisti, quando invece la verità è un’altra:

soltanto una parte degli immobili non erano sottoposti all’obbligo di licenza edilizia in epoca anteriore al 1 settembre 1967.

Come già detto più volte, attualmente il nostro ordinamento normativo non ha coniato alcun “anno zero” dell’urbanistica, e la giurisprudenza ha confermato che non coincide con l’entrata in vigore della legge ponte n. 765/1967 né della legge fondamentale n. 1150/1942.

Esiste quindi l’obbligo di dimostrare lo Stato Legittimo anche per immobili risalenti, edificati e/o trasformati in epoca e zona esclusa dall’obbligo di titolo abilitativo?

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Obbligo dimostrazione consistenza legittima ante ’67

La risposta affermativa a tale obbligo proviene dalla definizione stessa di Stato Legittimo dell’immobile, presente all’articolo 9-bis comma 1-bis del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01, nel secondo periodo:

«Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.»

Per cui il primo passaggio obbligato è accertare se la costruzione e/o relative trasformazioni sia stata effettuata in epoca e zona territoriale allora esonerata dall’obbligo di titolo abilitativo.

Nella predetta definizione di stato legittimo si può riscontrare il riferimento all’epoca di esonero del titolo abilitativo, mentre io aggiungo anche il riferimento alle zone territoriali: occorre infatti evidenziare che anche prima del 1 settembre 1967 c’erano porzioni di territorio soggette all’obbligo di titolo abilitativo (es. Licenza edilizia tra la L. 1150/42 e L. 10/77).

Nel periodo intercorrente tra l’entrata in vigore della L. 1150/42 e L. 765/67 l’obbligo di licenza edilizia era applicato ai sensi dell’articolo 31 L. 1150/42 sulla base di:

Anche senza la nozione di Stato Legittimo (inserita nel D.P.R. 380/01 tramite il D.L. 76/2020), si era già consolidato l’obbligo di comprovare la preesistente consistenza dell’immobile alla rispettiva epoca di “edificazione libera”.

Onere della prova esistenza costruzioni ante ’67

La giurisprudenza da molti anni ha consolidato alcuni principi e orientamenti da seguire, e pienamente applicabili anche alle costruzioni ante ’67, e quali obblighi sussistono per dimostrare tale preesistenza.

Partiamo dal costante principio giurisprudenziale che pone alla parte l’onere di fornire la prova della preesistenza, rispetto al 1967, dell’immobile realizzato in assenza di titolo (cfr., ex multis, Cons. di Stato n. 5668/2023, n. 9010/2022).

Come è noto, l’articolo 31 comma 1 L. 1150/42 aveva inizialmente disciplinato l’obbligo di licenza edilizia per certi interventi edilizi e limitatamente ad alcune zone territoriali:

“Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l’aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune”.

Tuttavia tale obbligo di licenza edilizia poteva essere già stato esteso ad altre zone o tutto il comune anche tramite le disposizioni contenute nel Regolamento edilizio, accompagnato o meno dal Programma di fabbricazione comunale.

È altrettanto noto che tale disposizione sia cambiata con l’art. 10 n. 765/1967 (entrata in vigore il 1° settembre 1967), estendendo l’obbligo generalizzato di licenza edilizia a tutti gli interventi edilizi (intesi quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche e demolizioni di manufatti esistenti, nonché opere di urbanizzazione) eseguiti sull’intero territorio comunale e quindi anche oltre il perimetro del c.d. centro abitato (Cons. di Stato n. 5668/2023, n. 3366/2020).

Il soggetto onerato e ruolo della P.A. verso la prova fornita

Detto questo, spetta a colui che ha commesso l’abuso edilizio (o all’attuale avente causa cioè il proprietario) l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell’immobile abusivo (Cons. di Stato n. 5668/2023, n. 80/2021).

Va precisato che il soggetto privato è sempre onerato a provare la data di realizzazione dell’opera edilizia, non solo per poter fruire del beneficio del condono edilizio, ma anche – in generale – per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione di opera risalente ad epoca anteriore all’introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi.

Tale onere della prova non può essere trasferito in capo alla Pubblica Amministrazione (cfr. Cons. di Stato n. 1661/2023); di converso alla P.A. spetta l’obbligo di valutare la correttezza e affidabilità della prova fornita, e di effettuare verifiche di contro deduttive.

La prevalente giurisprudenza ammette un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui, il privato da un lato porti a sostegno della propria tesi elementi non implausibili (es. dichiarazione sostitutiva di edificazione ante 1-09-1967) e, dall’altro, il Comune fornisca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto in assenza di titoli edilizi, totale difformità o con variazioni essenziali sulla base del combinato disposto di cui agli articoli 32 e 10 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. di Stato Sez. VI  n. 3877/2021, n. 5988/2018, n. 3177/2016).

La prova circa il tempo di ultimazione delle opere edilizie è, quindi, posta sul privato e non sull’amministrazione, atteso che solo il privato può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre l’amministrazione non può, in via generale, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno del suo territorio negli anni precedenti al 1967 (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2019 n. 903).

Tale prova deve, inoltre, essere rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi, tra l’altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate (cfr. ancora, in argomento, Cons. di Stato n. 5668/2023, n. 2524/2020, n. 1476/2019, n. 4168/2018).

In caso di mancanza o insufficienza elementi prova ante ’67

Proprio perchè possono capitare casi in cui sia difficile dimostrare inconfutabilmente la consistenza legittima dell’immobile all’epoca “libera” dall’obbligo di titoli abilitativi, occorre ricordare che alla P.A. non resta che applicare i suoi poteri repressivi e sanzionatori.

In tal senso troviamo conferma dalla sentenza TAR Bologna n. 428/2023:

E’ legittimo il provvedimento con il quale un Comune ha ordinato la demolizione di un immobile, motivato con riferimento al fatto che è stato realizzato senza il preventivo rilascio del permesso di costruire, nel caso in cui, tra l’altro, l’autore dell’abuso non abbia fornito all’Amministrazione elementi probatori idonei e/o sufficienti a dimostrare che il manufatto è stato realizzato in data anteriore al 1° settembre 1967, a nulla rilevando, a tale specifico riguardo, né la dichiarazione resa in sede di compravendita dal venditore (non, dunque, un soggetto terzo), né i documenti reperiti che descrivono lo stato dei luoghi dopo il 1967.

In direzione opposta, la P.A. deve tenere conto che la dimostrazione probante della risalenza dell’immobile adesso è disciplinata dal secondo periodo dell’articolo 9-bis comma 1-bis DPR 380/01. In particolare la P.A deve valutare gli elementi probatori utili a dimostrare l’esistenza del fabbricato alle relative epoche, tra cui gli atti notarili:

E’ illegittimo, per difetto di istruttoria e di motivazione, il provvedimento con il quale un Comune ha ordinato la demolizione di un manufatto edilizio, motivato con riferimento al fatto che è stato realizzato senza il preventivo rilascio del permesso di costruire, nel caso in cui sussistano idonei elementi probatori in ordine alla realizzazione del medesimo manufatto in data antecedente al 1° settembre 1967 e, in particolare, un atto notarile del 1953 e una ordinanza ex art. 185 c.p.c. del Tribunale recante testualmente: “l’immobile in questione è stato costruito prima del 01.09.1967, con la conseguenza che le disposizioni normative contenute della l. 47/85 e nel T.U. 380/2001 (che sanzionano con la nullità gli atti inter vivos di trasferimento di diritti su beni immobili non in regola con la normativa urbanistica, privi cioè della concessione edilizia o del permesso a costruire) si applicano solo agli immobili edificati a partire dal 01.09.1967” (TAR Salerno n. 1443/2023).

Conclusioni e consigli utili

Per questo tipo di verifiche è necessario avvalersi di professionisti tecnici abilitati di comprovata preparazione ed esperienza, perchè posso assicurare che tale percorso di verifiche non è per niente facile.

Posso soltanto dire che la prima difficoltà che si incontra è la scarsità delle fonti documentali, e ove rintracciate si potranno presentare non sufficientemente precise.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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