Quando l'edificio è Ante '67 con aerofoto insufficienti e distanziate nel tempo • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
08/03/2022
Stato Legittimo Immobile

Edificio documentato dopo 1 settembre 1967, ma non prima: il Consiglio di Stato affronta un caso

Mica è facile verificare la conformità urbanistica ed edilizia degli immobili in generale, a maggior ragione quelli risalenti nel tempo.

Il vero problema è causato dal silenzio o scarsità delle fonti documentali, dotate di adeguata valenza probante, come indicato dalla definizione di Stato Legittimo dell’immobile (art. 9-bis c.1-bis DPR 380/01).

Infatti il repertorio aerofotogrammetrico offre sempre meno fotogrammi utili qualora si spingano indietro nel tempo le verifiche, per vari motivi:

minore frequenza dei voli e strisciate in passato
minore qualità o risoluzione dovute a tecniche/strumenti dell’epoca
minore nitidezza e ingrandimento a causa delle quote alte di volo
eccetera

L’argomento dell’aerofotogrammetria è assai vasto e complesso, e troverai i miei approfondimenti in questo elenco di articoli.

1° settembre 1967, la data “spartiacque” sull’obbligo di licenza edilizia

L’entrata in vigore della legge ponte n. 765/1967 segnò un particolare cambiamento, cioè l’estensione dell’obbligo di licenza edilizia su tutto il territorio comunale, andando a colmare i possibili vuoti di pianificazione di ogni comune. Rinvio ai vari approfondimento svolti sull’argomento:

ANTE ’67, tutti i miei articoli

Il vero problemone nasce quando l’edificio risulta davvero iniziato (e pure compiuto) entro la data del 1 settembre 1967, ma non sussistono prove sufficienti per dimostrarlo.

Prendiamo ad esempio il caso in cui l’edificio sia adeguatamente rappresentato nelle aerofotogrammetrie prodotte dopo l’entrata in vigore della legge ponte n. 765/1967, tuttavia non sussistano aerofoto prodotte immediatamente prima di questa data. Magari il primo volo aerofotogrammetrico risulta effettuato molti anni prima del 1 settembre 1967.

Infatti al proprietario è posto l’onere della prova per dimostrare consistenza e datazione dell’edificio, opere o relative porzioni. Ma ciò non significa che la Pubblica Amministrazione sia esentata dal problema, anzi.

Forse dovremmo dire che esiste un “riparto” dell’onere della prova, in cui la P.A. non può assumere un atteggiamento passivo e assumendo una posizione di vantaggio: l’ente pubblico che emana l’ordine di demolizione deve anch’esso motivare adeguatamente la contro-prova dell’esistenza.

C’è una fattispecie interessante affrontata nella sentenza n. 1222/2022 del Consiglio di Stato e che mi ha segnalato R. Soru, che ringrazio.

Indeterminatezza della prova per l’epoca di costruzione o dell’abuso

Questo caso è davvero singolare, e va detto che prende in considerazione una fattispecie originatasi prima dell’entrata in vigore del D.L 76/2020, cioè delle modifiche riguardanti il Testo Unico Edilizia DPR 380/01 e l’introduzione della definizione di Stato Legittimo dell’immobile.

E infatti, di questi aspetti non vi è traccia nella sentenza; trovo tuttavia utile estrapolare la posizione assunta dal Consiglio di Stato in un caso di evidente indeterminatezza o silenzio degli elementi o documenti probanti.

Il manufatto oggetto di contestazione e di relativa ordinanza di demolizione da parte del comune è un garage di modeste dimensioni, il quale a detta dell’attuale proprietario risulta essere stato realizzato prima del 1 settembre 1967 in zona agricola.

Lo ribadisco ancora: questa data non va considerata “l’anno zero” dell’urbanistica, immaginando che prima di essa l’attività edilizia fosse libera in tutto o in parte nel territorio comunale. Ho più volte spiegato che un comune poteva aver legittimante imposto l’obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio anche prima, mediante regolamento edilizio comunale.

A dire il vero, c’ho scritto un intero libro sopra intitolato appunto “Ante ’67” ancora disponibile su Amazon:

Detto questo, il proprietario del garage si è opposto all’ordinanza con ricorso al TAR, dimostrando la sua esistente all’anno 1975 con l’unico elemento probatorio a sua disposizione (foto aerea IGM), perchè non risultava presente in quelle antecedenti (1954, volo G.A.I.) scattate sul luogo. Per cercare di sopperire a questa mancanza, ha depositato alcune dichiarazione sostitutive rese da soggetti terzi attestanti l’epoca di realizzazione anteriore al 1 settembre 1967 (vorrei ricordare che anche prima della definizione di Stato Legittimo, le prove testimoniali o dichiarazioni simili non sono state ritenute valide).

Mentre il TAR convalida l’ordinanza di demolizione, in appello viene accolto il ricorso dal Consiglio di Stato, con queste motivazioni che riporto:

– in termini generali, è noto che l’art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, ha introdotto l’obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi (intesi quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche e demolizioni di manufatti esistenti, nonché opere di urbanizzazione) eseguiti sul territorio comunale;
– prima di allora, l’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 prevedeva tale obbligo limitatamente ai centri abitati, disponendo che: «chiunque intenda eseguire nuove costruzioni ovvero ampliare quelle già esistenti o modificare la struttura nei centri abitati e dove esiste il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7 deve chiedere apposita licenza edilizia»;
– la definizione di centro abitato non è rinvenibile in termini univoci dovendosi fare riferimento a criteri empirici elaborati dalla giurisprudenza, secondo cui il centro abitato va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione;
– ciò posto, l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell’immobile abusivo spetta a colui che ha commesso l’abuso, mentre solo la deduzione da parte di quest’ultimo di concreti elementi di riscontro trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione;
– nel nuovo modello processuale introdotto dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il principio dispositivo resta mitigato dal metodo acquisitivo in relazione all’effettiva indisponibilità dei mezzi di prova (art. 64, primo comma, del c.p.a.).
– nel caso in esame, l’odierna appellante, al fine di dimostrare che il garage in muratura oggetto dell’ordine di demolizione risale al 1962, ha depositato alcune dichiarazioni sostitutive di terzi (rese da: Anna Germani, nata ad Arce il 27 ottobre 1948; Antonia Addolorata Protano, nata a Colfelice il 17 settembre 1944; Americo Polselli, nato ad Arce il 25 ottobre 1942);
– a fronte di tali dichiarazioni ‒ che il Collegio non ha motivi per considerare inattendibili ‒ il provvedimento impugnato fornisce elementi non risolutivi in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto: si limita infatti a dire che lo stesso era «esistente alla data del 26.06.1975 (volo Istituto Geografico Militare)», mentre non era «presente nella foto dello stesso istituto relativa al volo 30.08.1954»;
– il comportamento del Comune di Arce, che ha lasciato decorrere inutilmente il termine assegnatogli per depositare elemento di riscontro circa l’epoca di costruzione del garage, costituisce poi un ulteriore argomento di prova che corrobora le dichiarazioni sostitutive prodotte dall’appellante;
– l’Amministrazione ‒ non essendosi costituita ‒ neppure ha depositato alcun elaborato cartografico da cui risulti che l’opera fosse, all’epoca della sua realizzazione, collocata nel centro abitato;

Ci tengo ad affermare che sono valutazioni espresse per questo singolare caso, dove anche il comportamento della P.A. (non costituitasi in appello) è stato tenuto di conto.

Conclusioni

L’esito di questa sentenza non va scompaginare quanto invece si è già affermato in termini di dimostrazione dell’epoca e consistenza degli immobili. Questa fattispecie è assai singolare ed è stata valutata in base al quadro degli elementi probanti depositati dal proprietario, e dalla mancata (o forse meglio dire insufficiente) controdeduzione degli elementi probanti proposti dalla P.A.

Provo a spiegarmi meglio: questa sentenza accoglie il ricorso del soggetto interessato contro quell’ordinanza di demolizione; tuttavia al Comune resta la possibilità di poter emettere una nuova ordinanza dimostrando i propri elementi (perimetrazione centro abitati, ecc) e controdedurre quelli depositato.

Diciamo che è stato vinto il primo round, ma la sentenza non ha chiuso definitivamente il caso; infatti sono molti i casi simili in cui non sia oggettivamente possibile dimostrare la preesistenza del manufatto al 1 settembre 1967.

Da una parte il legislatore ci impone di dimostrare la preesistenza, dall’altra la scarsità delle fonti e documentazioni dell’epoca rema a sfavore. Pertanto non deve passare soltanto il messaggio “cittadino arrangiati o ti demolisco la casa”, ed è giunto il momento che il legislatore si ponga il problema.

Magari spostando più avanti la data “limite”, cioè dal 1 settembre 1967 al 30 gennaio 1977, con l’entrata in vigore della legge Bucalossi n. 10/1977. In quel decennio gli edifici sono stati oggetto maggiori trasformazioni documentabili e di una banca dati aerofotogrammetrica più ampia, complice l’apporto delle allora neonate regioni.