Doppia conformità anche su pratiche e abusi strutturali

La procedura di accertamento di conformità ex art. 36 TUE ricomprende reati e difformità dell’ambito strutturale delle costruzioni

Pochi anni fa la Corte Costituzionale ha ribadito l’estensione applicativa dell’unica procedura di sanatoria agli abusi strutturali commessi in zone sismiche.

Premesse generali. L’articolo non è esteso a livello generale, piuttosto va circoscritto come di seguito:

  • vale per tutte le zone classificate come sismiche, a partire dalla 1 ad elevata sismicità fino alla zona 4 a sismicità irrilevante (vedi mappa classificazione sismica); 
  • non riguarda gli abusi strutturali ultimati in epoca anteriore alla classificazione sismica del comune ove sono stati eseguiti; 
  • non entra in merito sulla dichiarazione di idoneità statica
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La seguente trattazione prende in esami gli abusi edilizi strutturali ultimati nei comuni classificati sismici, esulando sulle effettive procedure amministrative di sanatoria strutturale vigenti nelle rispettive regioni d’Italia.

La Consulta è intervenuta sull’argomento con la sentenza n. 101/2013, con la quale ha sancito il criterio della doppia conformità anche per gli abusi edilizi strutturali commessi in zona sismica. Di conseguenza per i reati edilizi riguardanti questa categoria, la procedura di sanatoria ordinaria (eccetto particolari condizioni per i condoni straordinari) deve contemplare la doppia conformità strutturale nell’apposita sanatoria strutturale col competente ufficio tecnico regionale (Genio Civile, ndr).

In sostanza, per la Consulta la procedura di accertamento di conformità in sanatoria edilizia contempla anche la materia strutturale e antisismica.

In più occasioni la Consulta si è pronunciata in merito alla legittimità e coerenza di norme regionali sulle costruzioni in zone sismiche con le norme statali di principio di cui al D.P.R. n. 380 del 2001

Citiamo ad esempio:

  • Toscana, sentenza n. 182/2006: ha dichiarato illegittima, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., una disposizione della L.R. n. 1/ 2005 con cui prevedeva il semplice preavviso (deposito) alla struttura regionale competenze al posto della richiesta di preventiva autorizzazione come invece disposto dall’art. 94 D.P.R. n. 380/2001. Nella pronuncia di incostituzionalità n. 182/2006 è stato affermato che «l’intento unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali»; 
  • Molise, sentenza n. 201/2012:  ha ritenuto che l’art. 4 c.3 L.R. 25/2011 violasse il principio di cui all’art. 88 del D.P.R. n. 380/2001, con cui consentiva il deposito della sola verifica strutturale nell’ambito della direzione dei lavori qualora l’intervento edilizio non comportasse aumento dei carichi superiore al 20%; 
  • Veneto, sentenza n. 64/2013: alcuni articoli della L.R. 27/2003 consentivano deroghe relative a progetti e opere di modesta complessità strutturale, privi di rilevanza per la pubblica incolumità.

Per esse la Corte ha ribadito che la normativa regionale degli interventi edilizi in zone sismiche e della relativa vigilanza rientra nella materia di protezione civile, e quindi oggetto di competenza legislativa concorrente secondo il Titolo V costituzionale.

Sicuramente adesso ti poni l’interrogativo:

perchè applicare il principio della doppia conformità anche agli abusi strutturali in zona sismica, oggetto di accertamento di conformità in sanatoria ex art. 36 DPR 380/01?

L’accertamento di conformità in sanatoria per le opere edilizie, condizionato al requisito inderogabile di doppia conformità, è stato introdotto per la prima volta dall’art. 13 della L. 47/1985 (primo condono edilizio), e successivamente è stato recepito dall’art. 36 del vigente T.U.E. DPR 380/01. Il Testo Unico dell’edilizia all’art. 1, comma 1, qualifica le norme in esso contenute come «principi fondamentali e generali per la disciplina dell’attività edilizia», principi ai quali le legislazioni regionali devono attenersi in maniera coerente.

Sempre secondo la Consulta, ciò che richiama e lega col doppio filo la materia antisismica alla materia puramente urbanistico-amministrativa è l’art. 20 c.1 del D.P.R. n. 380/2001, disciplinante il procedimento per il rilascio del permesso di costruire; esso prevede che la relativa domanda sia accompagnata dalla dichiarazione del progettista asseverante la conformità del progetto a:

  • strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi;
  • altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia, in particolare:
    • norme antisismiche;
    • sicurezza;
    • antincendio;
    • igienico-sanitarie;

Parimenti l’art. 23 c. 1-bis del Testo Unico, relativamente alla DIA/SCIA, esclude espressamente la normativa antisismica dal regime autocertificante/asseverante. E ancora, la Consulta nella sentenza n. 101/2013 ribadisce che: «Se pertanto, nel sistema dei principi delineati dalla normativa statale, sia gli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire, sia quelli consentiti a seguito di denuncia, presuppongono sempre la previa verifica del rispetto delle norme sismiche, non pare possa dubitarsi che la verifica della doppia conformità, alla quale l’art. 36 del testo unico subordina il rilascio dell’accertamento di conformità in sanatoria, debba riferirsi anche al rispetto delle norme sismiche, da comprendersi nelle norme per l’edilizia, sia al momento della realizzazione dell’intervento che al momento di presentazione della domanda di sanatoria.

Sotto un ulteriore profilo, va rilevato che la pretesa autonomia del procedimento di «accertamento di conformità in sanatoria per gli interventi realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicità» non trova alcun riferimento nella normativa statale di principio contenuta nel testo unico approvato con il d.P.R. n. 380 del 2001, che disciplina esclusivamente l’accertamento di conformità di cui all’art. 36, a sua volta riferito alla sanatoria di «interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di denuncia di inizio attività nelle ipotesi di cui all’art. 22, comma 3, o in difformità da essa».

Deve pertanto ritenersi che l’accertamento del rispetto delle specifiche norme tecniche antisismiche è sempre un presupposto necessario per conseguire il titolo che consente di edificare, al quale si riferisce il criterio della doppia conformità.»

Per la Consulta il principio statale sul quale si basa l’accertamento di conformità in sanatoria ex art. 36 deve osservare il requisito della doppia conformità strettamente correlato alla natura della violazione edilizia sottostante.

La Corte Costituzionale ribadisce che il valore di tutela della pubblica incolumità prevale sulla rilevanza del bene costruttivo materiale.

Compete ugualmente allo Stato la materia di protezione civile la determinazione dei principi fondamentali (sent. C.C. n. 182 del 2006). La Corte ha anche affermato che le norme sismiche dettano «una disciplina unitaria a tutela dell’incolumità pubblica, mirando a garantire, per ragioni di sussidiarietà e di adeguatezza, una normativa unica, valida per tutto il territorio nazionale» (sentenze C.C. n. 201/2012 e n. 254/2010).

Anche sul versante penale il legislatore ha operato una distinzione tra i reati “puramente” edilizi da quelli strutturali, disponendo specifici regimi con sanzioni amministrative e penali differenziate per le due materie. In particolare, i reati previsti a tutela della normativa sismica non sono considerati dall’art. 45, del DPR 380/2001, il quale contempla solo l’estinzione dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti derivanti col rilascio in sanatoria del permesso di costruire (sent. C.C. n. 101/2013).

Ad esempio esistono abusi edilizi di natura strutturale anche sulle opere realizzate senza cemento armato o acciaio. Si conclude quindi che le eventuali deroghe legislative antisismiche regionali in contrasto col principio della doppia conformità sono da ritenersi costituzionalmente illegittime.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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