Direttiva Alluvioni: la Pericolosità idraulica in edilizia e urbanistica

Il D.Lgs 49/2010 recepisce la direttiva 2007/60/CE per tutelare il territorio dal rischio di alluvioni

L’Europa ha emanato una direttiva per coordinare tutte le attività relative alla prevenzione e gestione del rischio derivante da alluvioni

L’innalzamento dei rischi derivanti dai cambiamenti climatici è tra le cause che ha portato all’emanazione della Direttiva europea n. 2007/60/CE, finalizzata ad armonizzare e coordinare le azioni e politiche di tutela e prevenzione del rischio idraulico.

In Italia è stata recepita col Decreto Legislativo 49/2010, e ha inteso istituire “un quadro per la valutazione e la gestione dei rischi di alluvioni, volto a ridurre le conseguenze negative per la salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche … ” (art.1).

La nuova direttiva sostituisce il previgente impianto normativo nazionale italiana, principalmente dalla L. 183/1989 e L. 267/1998.

La valutazione del rischio determinato da fenomeni idraulici da anni era demandata alle Autorità di Bacino, istituite appositamente per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo.

Alle Autorità di Bacino allora istituite competeva un proprio bacino idrografico, col preciso scopo di razionalizzare la frammentarietà delle competenze degli Enti esistenti ed assicurarne il coordinamento sul territorio delle azioni.

Tra i diversi compiti spettanti alle Autorità di Bacino vi rientra la redazione dei “Piani di Bacino”, ovvero uno strumento avente funzione:

  • conoscitiva
  • coordinamento
  • operativa

Con esso si doveva pianificare e monitorare azioni e norme d’uso; lo scopo è la conservazione, tutela, difesa e valorizzazione del territorio e delle acque, in funzione delle sue caratteristiche morfologiche, ambientali e fisiche.

Direttiva Alluvioni

Il Piano di Bacino racchiude una duplice funzione di pianificazione e attuazione degli interventi

Per questo, il Piano di Bacino non va considerato come strumento statico, piuttosto come strumento dinamico e in continua evoluzione per seguire adeguatamente le trasformazioni e aspetti di tutela del territorio, in tutte le sue dimensioni:

  • geologico;
  • idrologico;
  • idrogeologico;
  • idraulico;
  • ambientale;
  • urbanistico;
  • agrario;
  • paesaggistico;

Non è solo uno strumento conoscitivo: esso dispone vincoli, prescrizioni e direttive volte alla tutela e salvaguardia delle due principali risorse ovvero acqua e suolo; quindi contiene anche una parte operativa.

Inoltre il Piano di Bacino individua e pianifica interventi strutturali o meno per la difesa del suolo, finalizzato alla sua prevenzione, conservazione, corretto utilizzo, bonifica e risanamento (es. casse di espansione e laminazione).

In seguito la L. 493/93 rafforza i poteri di controllo, di intervento e di direttiva delle Autorità di Bacino, ma di converso dispose che “i piani di bacino
possono essere redatti ed approvati anche per stralci relativi a settori funzionali e/o per sottobacini”.

Questa facoltà ha portato alla realizzazione scoordinata di Piani stralcio del PAI – Piano assetto idrogeologico.

L’emanazione del D.Lgs. 23 febbraio 2010 n. 49 alle Autorità di Bacino Distrettuali compete l’adozione dei Piani Stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico, tenuto conto delle direttive comunitarie, della vigente materia di pianificazione dell’assetto idrogeologico (vedi anche D. Lgs. 152/2006) e del sistema di Protezione Civile.

La nuova Direttiva Alluvioni D. Lgs 49/2010 pone a carico delle Autorità di Bacino distrettuali (riorganizzate ex art. 63 del D. Lgs 152/2006) la competenza di predisporre i Piani di Gestione del Rischio di alluvioni PGRA, in coordinamento con Regioni e Protezione Civile per il sistema di allerta del rischio idraulico.

Entro il termine del 22 settembre 2011 le Autorità di bacino distrettuali dovevano effettuare la valutazione preliminare del rischio di alluvione (art. 4 D. Lgs. 49/2010), facendo salvi gli strumenti già vigenti in materia. Con essa si doveva produrre una valutazione dei rischi potenziali, in particolare sulle conseguenze dei cambiamenti climatici e della pericolosità di alluvione.

Detta valutazione comprende almeno i seguenti elementi:

  1. cartografie tematiche del distretto idrografico in scala appropriata comprendenti i limiti amministrativi, i confini dei bacini idrografici, dei sottobacini e delle zone costiere, dalle quali risulti la topografia e l’uso del territorio;
  2. descrizione delle alluvioni avvenute in passato che hanno avuto notevoli conseguenze negative per la salute umana, il territorio, i beni, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche e sociali e che, con elevata probabilità, possono ancora verificarsi in futuro in maniera simile, compresa l’estensione dell’area inondabile e, ove noti, le modalità di deflusso delle acque, gli effetti al suolo e una valutazione delle conseguenze negative che hanno avuto;
  3. descrizione delle alluvioni significative avvenute in passato che pur non avendo avuto notevoli conseguenze negative ne potrebbero avere in futuro;
  4. valutazione delle potenziali conseguenze negative di future alluvioni per la salute umana, il territorio, i beni, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche e sociali, tenendo conto di elementi quali la topografia, la localizzazione dei corpi idrici superficiali e le loro caratteristiche idrologiche e geomorfologiche generali, le aree di espansione naturale delle piene, l’efficacia delle infrastrutture artificiali esistenti per la difesa dalle alluvioni, la localizzazione delle aree popolate, di quelle ove esistono attività economiche e sociali e gli scenari a lungo termine, quali quelli socio-economici e ambientali, determinati anche dagli effetti dei cambiamenti climatici.

Una volta prodotta la valutazione preliminare del rischio alluvione, le Autorità di Bacino individuano le zone ove possa sussistere un rischio potenziale significativo di alluvioni o si ritenga che questo si possa generare in futuro (art. 5 D. Lgs. 49/2010).

Entro il 22 giugno 2013 le Autorità di bacino, fatti salvi gli strumenti già predisposti nell’ambito della pianificazione di bacino in attuazione delle norme previgenti, predispongono le rispettive mappe di:

  • pericolosità idraulica;
  • rischio idraulico.

Occorre illustrare la sottile distinzione tra mappe di pericolosità idraulica e del conseguente rischio derivante, secondo appunto la nuova Direttiva Alluvioni D.Lgs. 49/2010.

Le mappe della Pericolosità da Alluvione sono prodotte in funzione del mero livello di pericolosità rappresentato dal comportamento dei corpi idrici in funzione della morfologia del suolo, senza tenere conto del soprassuolo e degli insediamenti umani.

Esse devono contenere ai sensi dell’art. 6 D.Lgs. 49/2010:

  • la perimetrazione delle aree che potrebbero essere interessate da alluvioni secondo tre livelli di pericolosità, definiti scenari:
    • a) scarsa probabilità di alluvioni o scenari di eventi estremi;
    • b) alluvioni poco frequenti: tempo di ritorno fra 100 e 200 anni (media probabilità);
    • c) alluvioni frequenti: tempo di ritorno fra 20 e 50 anni (elevata probabilità);
  • Per ogni scenario devono essere indicati almeno i seguenti elementi:
    • a) estensione dell’inondazione e portata della piena;
    • b) altezza e quota idrica;
    • c) caratteristiche del deflusso (velocità e portata);

Per le zone costiere con adeguato livello di protezione e per le zone in cui le inondazioni sono causate dalle acque sotterranee, le mappe di pericolosità idraulica possono fare riferimento solo agli scenari di scarsa probabilità. 

Le mappe del Rischio di Alluvioni indicano le potenziali conseguenze negative derivanti dalle alluvioni, in funzione degli scenari determinati nelle mappe del rischio idraulico.

Esse prevedono la classificazione del territorio secondo le quattro classi di rischio di cui al DPCM 29 settembre 1998, ovvero situazioni aggregate in classi di rischio a gravosità crescente alle quali sono attribuite le seguenti definizioni:

  • moderato R1: per il quale i danni sociali, economici e al patrimonio ambientale sono marginali;
  • medio R2: per il quale sono possibili danni minori agli edifici, alle infrastrutture e al patrimonio ambientale che non pregiudicano l’incolumità del personale, l’agibilità degli edifici e la funzionalità delle attività economiche;
  • elevato R3: per il quale sono possibili problemi per l’incolumità delle persone, danni funzionali agli edifici e alle infrastrutture con conseguente inagibilità degli stessi, la interruzione di funzionalità delle attività socio-economiche e danni rilevanti al patrimonio ambientale;
  • molto elevato R4: per il quale sono possibili la perdita di vite umane e lesioni gravi alle persone, danni gravi agli edifici, alle infrastrutture e al patrimonio ambientale, la distruzione di attività socio-economiche.

Nelle carte del Rischio di Alluvioni le classi di rischio sono determinate in funzione di:

  1. numero indicativo degli abitanti potenzialmente interessati;
  2. infrastrutture e strutture strategiche (autostrade, ferrovie, ospedali, scuole, etc);
  3. beni ambientali, storici e culturali di rilevante interesse presenti nell’area potenzialmente interessata;
  4. distribuzione e tipologia delle attività economiche insistenti sull’area potenzialmente interessata;
  5. impianti di cui all’allegato I del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, che potrebbero provocare inquinamento accidentale in caso di alluvione e aree protette potenzialmente interessate, individuate all’allegato 9 alla parte terza del decreto legislativo n. 152 del 2006;
  6. altre informazioni considerate utili dalle autorità di bacino distrettuali, come le aree soggette ad alluvioni con elevato volume di trasporto solido e colate detritiche o informazioni su fonti rilevanti di inquinamento.

L’ultimo step previsto è la produzione dei Piani di Gestione del Rischio allagamenti

Il termine per l’ultimazione e pubblicazione dei PGRA (art. 7 D.Lgs. 49/2010) è stato fissato entro il 22 dicembre 2015.

In base delle mappe del Rischio di Alluvione prodotte entro i suddetti termini:

  • le Autorità di Bacino distrettuali predispongono i piani di gestione rischio alluvione PGRA nell’ambito delle attività di pianificazione di bacino di cui agli articoli 65, 66, 67, 68 del D. Lgs. 152/06, facendo salvi gli strumenti di pianificazione già predisposti nell’ambito della pianificazione di bacino in attuazione della normativa previgente;
  • le Regioni, in coordinamento tra loro e col Dipartimento nazionale della Protezione Civile, predispongono la parte dei piani di gestione per il distretto idrografico di riferimento relativa al sistema di allertamento, nazionale, statale e regionale, per il rischio idraulico ai fini di protezione civile, di cui alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 27 febbraio 2004, con particolare riferimento al governo delle piene.

I PGRA devono essenzialmente prevedere specifiche misure di:

  • gestione del rischio alluvioni nelle zone soggette a potenziale rischio;
  • riduzione di potenziali conseguenze, attraverso interventi e azioni;

L’allegato 1 del D. Lgs 49/2010 prescrive che i PGRA devono essere strutturati con contenuti essenziali quali:

  1. Elementi presenti fin primo piano di gestione del rischio di alluvioni e descrizione dell’attuazione del piano;
  2. Elementi che devono figurare nei successivi aggiornamenti dei piani di gestione del rischio di alluvioni;
  3. Contenuti degli indirizzi, criteri e metodi per la redazione e l’aggiornamento dei piani di gestione del rischio di alluvioni

Per la parte relativa al sistema di allertamento, i PGRA contengono una sintesi dei contenuti dei piani urgenti di emergenza previsti dall’art. 67, c. 5, del D.Lgs. 152/2006, e tengono conto degli aspetti relativi alle attività di:
• previsione, monitoraggio, sorveglianza e allertamento attraverso la rete dei centri funzionali;
• presidio territoriale idraulico posto in essere dalle regioni e dalle province;
• regolazione dei deflussi attuata anche attraverso i piani di laminazione;
• attivazione dei piani urgenti di emergenza previsti dalla richiamata normativa vigente.

Il D.Lgs. 152/2006 ha disposto i termini per riesaminare le mappe di pericolosità e rischio (22/09/2019 e successivamente ogni sei anni) nonché dei PGRA (22/09/2021 e successivamente ogni sei anni).

Ad oggi molte Autorità di Bacino distrettuale hanno pressoché concluso l’intero ciclo procedimentale arrivando a produrre una disciplina di settore autonoma e distinta da quella edilizia e urbanistica.

Il rispetto delle prescrizioni e indirizzi introdotti da questa disciplina è comunque presupposto necessario per l’ottenimento dei titoli abilitativi edilizi, e per la presentazione di quelli soggetti a silenzio assenso (SCIA) e a comunicazione di inizio lavori.

Pertanto se l’immobile è individuato in aree soggette a questa disciplina, è opportuno verificare il rispetto e la fattibilità dell’intervento edilizio stesso nei confronti di questa disciplina.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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