Difformità alla L.10/91, conseguenze su Agibilità e conformità immobile • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
30/09/2021
Conformità urbanistica

Le irregolarità edilizie sul risparmio energetico o il mancato deposito progettuale incidono sullo Stato legittimo

Mi sa che questo articolo non fornirà buone notizie per coloro che stanno trattando immobili con irregolarità riguardanti il profilo energetico e impianti termici.

Con o senza il Superbonus 110, stanno emergendo sempre più le irregolarità compiute sul patrimonio edilizio esistente, tra cui il mancato rispetto degli obblighi e requisiti minimi previsti dalla L. 10/1991 (integrata poi dalla D.Lgs. 192/2005).

Alcuni esempi di irregolarità sotto il profilo della relazione progettuale sulla L. 10/91:

mancata posa dell’isolante termico previsto dal progetto;
mancato deposito del progetto di isolamento termico (e impiantistico);
parziale o totale difformità nella posa di coibentazione, spesso compiuta con spessori, materiali e trasmittanze diverse rispetto al progetto (e con minori prestazioni), magari con contestuale difformità dell’impianto termico stesso.
eccetera;

Anche se prima della L. 10/91 esisteva già una disciplina che obbligava obblighi in materia di contenimento dei consumi energetici in ambito edilizio, di seguito si analizzano gli aspetti posteriori all’entrata in vigore della L. 10/1991.

La L. 10/1991 con l’art. 28 prevedeva l’obbligo di presentare un apposita relazione progettuale con cui dimostrare il rispetto delle prescrizioni e requisiti previsti in materia di risparmio energetico (abrogato poi con D.Lgs. 48/2020).

In seguito si è “sovrapposto” il D.Lgs. 192/2005, il quale con l’art. 8 prevede l’obbligo di depositare alle P.A. competenti in doppia copia la relazione tecnica di progetto attestante la rispondenza alle prescrizioni per il contenimento del consumo di energia degli edifici e dei relativi impianti termici.

Lo stesso articolo dispone l’obbligo di deposito contestuale alla <<dichiarazione di inizio dei lavori complessivi o degli specifici interventi proposti o alla domanda di concessione edilizia>>, definizioni che oggi si devono coordinare coi vigenti titoli abilitativi di CILA e SCIA (aventi contenuto di dichiarazione inizio lavori) e Permesso di Costruire.

INDICE

Perché progetto, esecuzione e l’attestazione di conformità alla L. 10/91 o D.Lgs. 192/05 sono essenziali
Violazioni alla L.10/91 configurano anche illecito o abuso edilizio tipico?
Le APE rilasciate senza verificare la L. 10/91
La Sanatoria edilizia richiede l’accertamento di conformità anche delle norme di settore come L. 10/91
Le irregolarità alla L. 10/91 compromettono l’efficacia dell’Agibilità/Abitabilità.
Conclusioni e consigli utili

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Perché progetto, esecuzione e l’attestazione di conformità alla L. 10/91 o D.Lgs. 192/05 sono essenziali

Il rispetto della disciplina del risparmio energetico è diventato da anni priorità e interesse nazionale, al punto da dare vita alla normativa delle detrazioni fiscali e superbonus 110%.

Diciamo pure che da anni costituisce una vera disciplina di settore avente incidenza urbanistico edilizia, e pertanto rientrante a pieno titolo tra le normative che costituiscono condizione essenziale per l’efficacia dei titoli abilitativi edilizi.

Se ci fossero dubbi al riguardo, devo rammentare che l’efficacia dei vari titoli abilitativi richiede diverse condizioni e il rispetto della normativa di risparmio ed efficienza energetica:

Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA, art. 6-bis DPR 380/01):
i commi 1 e 2 affermano che gli interventi rientranti in CILA devono comunque essere rispondenti alla normativa sul rendimento ed efficienza energetica, configurando una condizione essenziale per l’efficacia della CILA stessa. Infatti è richiesta pure l’attestazione di ciò da parte del professionista tecnico abilitato.
Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA, art. 22 DPR 380/01):
l’efficacia della SCIA è condizionato al rispetto e conformità agli strumenti urbanistici, regolamenti edilizi e alla disciplina urbanistico-edilizia vigente. Quest’ultima dizione è assorbente anche della disciplina sul risparmio energetico, e la riprova è contenuta nella stessa modulistica unificata nazionale, ed è oggetto di attestazione asseverata dal Tecnico.
Permesso di Costruire (PdC, art. 20 DPR 380/01):
l’ottenimento e rilascio del PdC è condizionato al rispetto e conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia, in particolare alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, alle norme relative all’efficienza energetica. Tale presupposto è asseverato dal Tecnico abilitato.

Si capisce bene come la normativa tecnica di settore sul risparmio energetico sia in qualche modo “assorbita” in quella normalmente concepita e applicata ai fini amministrativi per legittimare e abilitare gli interventi.

Violazioni alla L.10/91 configurano anche illecito o abuso edilizio tipico?

Anticipo che la risposta debba essere affermativa. Alla luce di quanto sopra, si può affermare che:

La normativa di risparmio energetico è norma di settore di ambito urbanistico-edilizio, e costituisce presupposto essenziale per gli interventi edilizi;
Il mancato rispetto della normativa di settore in ambito energetico e termico (cioè L. 10/1991 e D.Lgs. 192/2005), può comportare la decadenza o inefficacia della pratica edilizia, dovuto anche a falsa attestazione dei requisiti.
Le difformità parziali o totali sulle parti dell’edificio inerenti il risparmio energetico possono qualificarsi essi stessi illeciti o abusi edilizi: infatti l’opera autorizzata risulta non rispondente ad una normativa di settore “assorbita” tra i presupposti essenziali per l’intervento edilizio.

L’efficacia della pratica edilizia è condizionata al rispetto di ogni norma di settore in quanto presupposto necessario (ma non sufficiente), e la sua essenzialità risulta confermata dall’apposita attestazione asseverata dal Tecnico abilitato anche sul rispetto di questa normativa. Questo rapporto di rilevanza la lega al doppio filo del mancato rispetto della norma e alla falsa attestazione del requisito, che porterà a travolgere la validità della pratica stessa.

Infatti da molti anni abbiamo assistito ad una progressiva fase di liberalizzazione delle attività edilizie dalla procedura puramente autorizzativa in favore di istanze di parte dal cittadino (DIA, SCIA e CILA); questo regime di maggior favore al cittadino ha avuto il contrappeso di condizionare la fattibilità dell’intervento alla piena verità e rispondenza alla normativa.

Le APE rilasciate senza verificare la L. 10/91

Se sono state compiute irregolarità a livello progettuale di risparmio energetico L. 10/91, o se peggio ancora non sia stato depositata la relazione progettuale prevista, si aprono scenari critici anche per chi produce l’Attestato di Prestazione Energetica (APE).

Infatti il Tecnico abilitato deve seriamente porsi anche questo aspetto, visto che la APE non può ignorare le informazioni tecniche relative all’involucro edilizio, alle superfici riscaldate e all’impianto termico.

Quando il Tecnico deve asseverare la APE può agire sia con lo stato dei luoghi (rilievo) oppure acquisire la documentazione progettuale prevista dalla L. 10/1991, e verificarne infine la veridicità con qualsiasi metodo che ritiene adeguato: possono essere sondaggi invasivi o prove strumentali, ma egli sta certificando delle prestazioni energetiche conseguenti all’esecuzione di opere di isolamento termico già progettate e dichiarate conformi dal Direttore dei Lavori.

Ecco perchè ritengo che il Tecnico Certificatore energetico debba verificare tutti questi aspetti, a pena di assumersi notevoli responsabilità; pur non essendoci anche la modalità di redigere l’APE sulla base delle caratteristiche vigenti dell’immobile (rilievo), ritengo che debba porsi il problema della conformità L.10/91 a prescindere, al fine di rendere un servizio esauriente al committente.
Infatti ci sono Tecnici che rilasciano APE stampandole in ciclostile senza porsi tanti problemi, cioè senza fare neanche accessi agli atti per sincerarsi se esista una pratica L. 10/91. Ciò significa che il proprietario, di fronte ad una vendita o interventi edilizi futuri, scopra per la prima volta le irregolarità termotecniche e di risparmio energetico.

La Sanatoria edilizia richiede l’accertamento di conformità anche delle norme di settore come L. 10/91

Per chi avesse ancora dubbi, il Testo Unico edilizia DPR 380/01 dispone l’obbligo di vigilare e verificare l’attività urbanistico edilizia per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi (art. 27 TUE).

La difficoltà forse viene nel qualificare il tipo di illecito edilizio compiuto con le irregolarità alla L. 10/91, sul quale provo a cimentarmi in relazione ai vari ambiti procedurali:

Permesso di Costruire: non risultano collocabili nella totale difformità o variazioni essenziali in quanto ben circoscritti, tuttavia risultano pienamente compatibili nella generica definizione di parziale difformità art. 34 DPR 380/01;
SCIA: la generica formula di difformità consente di ricomprenderla nell’art. 37 DPR 380/01;
CILA: anche qui trova assorbimento nella CILA tardiva art. 6-bis DPR 380/01.

Per quanto riguarda l’accertamento di conformità in sanatoria ex art. 36 DPR 380/01, l’intervento deve risultare (doppiamente) conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

Il concetto di <<disciplina urbanistica ed edilizia>> dell’art. 36 dPR 380/01 è talmente ampio che assorbe al suo interno anche le norme di settore, quali appunto la L. 10/1991.

In altre parole per ottenere il rilascio del Permesso di Costruire in sanatoria è necessario verificare ogni normativa, compreso quelle speciali e di settore, riferite alle due predette epoche. Ciò significa che ogni procedura di sanatoria edilizia richiede puntuali verifiche sotto ogni profilo normativo settoriale, facendo finta che l’opera illecita ancora non sia stata realizzata e di chiedere il relativo titolo in data odierna.

E anche qui, se qualcuno nutre dubbi al riguardo, l’estensione della doppia conformità anche alle norme di settore è già stata confermata da tempo dalle sentenze di Corte Costituzionali in materia di doppia conformità strutturale nelle sanatorie (sentenze C.C. n. 101/2013 e n. 2/2021).

Pertanto anche in caso di illeciti “puramente” edilizi o urbanistici, il soggetto richiedente la sanatoria edilizia deve verificare anche il rispetto dei requisiti e della relazione progettuale prodotta per il risparmio ed efficienza energetica L. 10/91.

E’ anche possibile che da queste verifiche emerga il mancato deposito della documentazione L. 10/91, avvenuto con o senza opere relative: in questo caso si rende comunque necessario sanare e regolarizzare il suo mancato deposito o la conformità delle stesse opere a normative energetiche sempre più severe e prestazionali.

Esempio: mancato rispetto della legge 10/1991 su una DIA del 2007, oggi richiede la regolarizzazione anche sul profilo del risparmio energetico, riferita ai vigenti parametri di oggi.

Infine, in via estremamente riduttiva, devo sottolineare anche la normativa di risparmio energetico è materia oggetto di legislazione concorrente con le Regioni, perciò si dovrà verificare anche la rispondenza alle disposizioni regionali in questo campo, vedi Lombardia.

Le irregolarità alla L. 10/91 compromettono l’efficacia dell’Agibilità/Abitabilità.

Il mancato rispetto di una normativa di settore come quella del risparmio energetico incide anche sulle procedure di Agibilità (dopo il DPR 380/01) e di Abitabilità (ante DPR 380/01).

In particolare la questione si pone soprattutto per le nuove costruzioni o le ristrutturazioni rilevanti realizzate dopo l’entrata in vigore del DPR 380/01, che ha riformato e assorbito la procedura di rilascio del certificato di Abitabilità verso l’Agibilità.

Infatti nel rilasciare (in passato) l’Agibilità, o nel depositare la Segnalazione Certificata di Agibilità (SCA), il presupposto di efficacia è la sussistenza delle condizioni di risparmio energetico (art. 24 c.1 DPR 380/01) secondo quanto disposto dalla normativa vigente cioè la L. 10/91, tramite asseverazione del Tecnico abilitato.

Essendo la SCA una SCIA a tutti gli effetti di legge, essa è sottoposta alle stesse condizioni di validità o di inefficacia. Infatti alla P.A. resta impregiudicato il potere di agire contro le Agibilità dichiarate con falsa attestazione.

L’art. 26 DPR 380/01 non impedisce l’esercizio del potere di dichiarazione di inagibilità di un edificio o di parte di esso, da effettuarsi ai sensi dell’articolo 222 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Infatti l’assenza di conformità ai presupposti condizionali si traduce nell’inutilizzabilità dell’immobile.

Oppure è possibile che possa avvenire il diniego dell’Agibilità qualora emergano irregolarità o difformità sugli immobili.

Conclusioni e consigli utili

Posso soltanto consigliare di svolgere attente verifiche immobiliari anche sul versante del risparmio energetico:

acquisendo la dovuta documentazione in materia qualora presentata nella pratica edilizia, e verificarne la rispondenza effettiva;
accertare l’assenza del deposito della relazione progettuale, e di verificare l’effettiva esecuzione o meno delle opere ricadenti nella normativa di settore;

Una volta accertate questi profili, si dovrà valutare la possibile regolarizzazione, oppure l’eventuale adeguamento (e modalità, visto che non esiste la procedura di sanatoria condizionata ad opere di adeguamento).

Potreste trovarvi nella situazione assurda in cui l’immobile e i suoi illeciti risultino doppiamente conformi ai fini urbanistici, ma non conformi alla vigente normativa D.Lgs. 192/2005.