Destinazione d'uso logistica, come inquadrarla nei mutamenti rilevanti • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
28/06/2023
Cambio Destinazione d'uso

La categoria funzionale di logistica può costituire, a seconda dei casi, una sub funzione sia dell’attività commerciale che di quella industriale

Per le rispettive attività produttive possono presentarsi casi di destinazione d’uso difficilmente collocabili nelle “macro” categorie funzionali stabilite dal DPR 380/01, descritte poche settimane nella guida aggiornata 2023 dei mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti.

All’interno di un edificio possono rendersi necessarie certe attività e funzioni che non sono facilmente inquadrabili nelle canoniche destinazioni di industriale, artigianale o commerciale, ad ad esempio gli spazi a destinazione logistica.

La logistica non va inquadrata con la semplice funzione di magazzino o deposito “pura” (cioè senza produzione o commercializzazione), solitamente regolamentata anche dai piani regolatori comunali, ma è assai più complesso in quanto trattasi di: attività funzionale all’esercizio di attività produttiva, utilizzata per la gestione di materiali derivanti da un fabbricato industriale, ovvero strumentale all’esercizio di attività commerciale, funzionando da deposito di prodotti finiti per essere immessi sul mercato.

Se il magazzino “puro” è di tipo autonomo, la destinazione logistica va inquadrata come una speciale attività di magazzino strettamente correlata ad altre funzioni (commerciali, artigianali o industriali) per tipologia quantitativa e qualitativa dei flussi di scorte, merci e materiali: è assai diversa da quella storicamente conosciuta per i magazzini, una destinazione d’uso che ha caratterizzato per secoli molti centri storici, divenendo la principale fortuna delle città.

Per questo la logistica diviene una destinazione d’uso che presenta ambiguità applicative, proseguendo la lettura del post troverai le soluzioni fornite dalla giurisprudenza amministrativa.

Diciamo che all’interno della stessa attività produttiva si possono avere ulteriori sotto categorie funzionali in base alla tipologia di attività stessa; la suddivisione tipica in macro categorie funzionali serve a dare un primo indirizzo generale, ma è già superata dalle svariate destinazioni d’uso miste che si svolgono all’interno dell’azienda (es. il concessionario d’automobili).

Si è detto che l’articolo 23-ter Testo Unico edilizia DPR 380/01 ha disposto un “livello base” di categorie funzionali di partenza, sul quale possono intervenire ad integrazione le Regioni prima e i Comuni a cascata.

In sostanza la disciplina dei cambi di destinazione d’uso è strutturata come un modello verticale a tre livelli: nazionale, regionale e comunale; chiaramente le ulteriori categorie funzionali e urbanisticamente rilevanti devono mantenersi coerenti coi principi disposti dall’articolo 23-ter TUE.

Infatti, il vero nodo da mantenere integro è il rapporto con le conseguenti variazioni e incrementi dei carichi urbanistici e insediativi nel territorio, le relative urbanizzazioni e gli oneri concessori da versare.

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Le principali categorie funzionali previste dal DPR 380/01

Il cambio d’uso urbanisticamente rilevante “di base” e fatto salvo norme regionali, è disciplinato come norma di principio generale nell’articolo 23-ter DPR 380/01, che riporto per completezza:

Art. 23-ter DPR 380/01. Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante
1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.
2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis. (sostituito da art. 10, comma 1, lettera m), L. 120/2020, ndr);
3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

Da questa impostazione normativa nazionale si capisce la volontà chiarificatrice del legislatore nazionale imposta con l’articolo 23-ter: costituisce mutamento di destinazione d’uso dell’immobile solo l’utilizzo dello stesso che comporti l’assegnazione di una diversa categoria funzionale, mentre il mutamento di destinazione all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito (vedi anche Cons. di Stato n. 4940/2021).

Logistica, destinazione d’uso polivalente

La destinazione d’uso “logistica” non è espressamente qualificata tra le categorie funzionali “base” dell’articolo 23-ter DPR 380/01.

Nell’immaginario collettivo l’attività logistica corrisponde alla distribuzione di un prodotto finale e quindi consistente in un insieme di attività operative legate alla gestione dei magazzini e dei trasporti; in verità è un attività più complessa, in quanto trattasi di un settore disciplinare integrato, come ambito di gestione aziendale volto prevalentemente all’ottimizzazione della rete distributiva e promozionale, non necessariamente legata ad una merce, ovvero del centro nevralgico di governo di un’impresa o di una rete di imprese che integrano i loro processi attraverso scambi informativi, per assicurare la corretta acquisizione, movimentazione e gestione dei materiali e finanche dei servizi, propri o di altre aziende (Cons. di Stato n. 5297/2022).

Alla luce di queste caratteristiche funzionali, la destinazione d’uso logistica diviene “poliedrica”, ambigua e pertanto compatibile con gli insediamenti ed edifici produttivi, direzionali, artigianali, commerciali e industriali.

Praticamente sta bene con tutte, configurando una funzione potenzialmente sempre insita ad ogni attività produttiva. Mi viene a mente un grosso concessionario di vendita autovetture che al suo interno svolge anche funzione di rivendita all’ingrosso di ricambi originali ai carrozzieri della zona.

Rimane sul piatto il quesito: come risolvere la riconduzione della destinazione d’uso logistica nelle categorie tipiche normate a livello nazionale, regionale e infine comunale?

Sicuramente una risposta potrebbe provenire dagli strumenti di pianificazione urbanistica comunale, dichiarando espressamente incompatibile la destinazione d’uso logistica in una zona; ovviamente l’incompatibilità deve risultare in maniera motivata, ad esempio la valutazione delle urbanizzazioni, parcheggi e infrastrutture esistenti e relativa impossibilità di adeguamento.

Oppure l’incompatibilità potrebbe risultare giustificata dalla presenza di particolari impianti produttivi, altre attività o normative di settore, oppure per questioni di tutela di sicurezza e pericolosità (es. aree a rischio incidente rilevante).

In assenza di una esplicita categoria urbanistica specifica, come appunto quella “logistica”, spetta all’Amministrazione comunale valutarne la compatibilità con le singole scelte contenute nei propri atti di pianificazione e strumenti urbanistici (Cons. di Stato n. 5297/2022).

Destinazione d’uso logistica, sub funzione produttiva, commerciale e industriale

Di nuovo al netto di norme regionali e discipline locali, viene in soccorso la giurisprudenza amministrativa per i casi di destinazione d’uso “intermedie” o ibride.

Premesso che il criterio “guida” dei mutamenti di destinazione d’uso è l’incidenza e incremento del carico urbanistico, è stato affermato che la logistica può costituire, a seconda dei casi, una sub funzione sia dell’attività commerciale che di quella industriale (Cons. di Stato n. 5297/2022, n. 7193/2021, n. 3512/2021, n. 6388/2018).

Quindi la logistica appare inquadrabile come categoria funzionale “polivalente” e integrabile a seconda dei casi nelle categorie generali omogenee “basilari” previste nel DPR 380/01 articolo 23-ter.

Nulla vieta che le norme regionali e locali possano invece inquadrarla come sottocategoria di quelle funzionali principali, disciplinando così anche il passaggio tra categorie urbanisticamente rilevanti o meno.

Infatti la disciplina dei mutamenti d’uso è delicata perchè l’incidenza verso gli standard urbanistici è anche toccata dal D.M. 1444/68.