Demolizione Ricostruzione immobili vincolati, Consiglio di Stato circoscrive a specifica tutela • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
16/06/2022
Demolizione ricostruzione

Per immobili sottoposti a vincolo esiste l’orientamento che esclude dalla categoria di nuova costruzione

Essere sottoposti a vincoli del Codice dei beni culturali e paesaggio D.Lgs . 42/2004 incide anche sulla scelta delle categorie di intervento del TUE DPR 380/01.

In particolare la scelta diventa complessa alla luce degli modifiche normative apportate alle categorie di intervento edilizio individuate nell’art. 3 comma 1 lettera d) del DPR 380/01, a partire dal Decreto “Del Fare” n. 69/2013 fino al D.L. 76/2020.

Queste modifiche normative hanno portato ad un trattamento “differenziato” per immobili sottoposti ai vincoli del Codice, in particolare imponendo limiti alle tipologie di demolizione e ricostruzione affinchè l’intervento rientrasse in ristrutturazione edilizia art. 3 TUE. In caso contrario, l’intervento rientra in regime di nuova costruzione, con oneri e onori in tutti sensi, praticamente come se ci fosse un prato inedificato.

Il dibattito si è acceso quando molte persone e professionisti si sono resi conto che molti interventi di ristrutturazione ricostruttiva sarebbero risultati esclusi dai bonus edilizi e superbonus, in quanto configuranti nuova costruzione in presenza di qualsiasi tipo di vincolo imposto dal Codice. Poi il TUE è stato ulteriormente modificato dalla L. 34/2022, callentando la restrizione soltanto per immobili con vincolo imposto per legge ex art. 142 del Codice.

Per comprendere bene l’argomento, trovo utile riportare la distinzione generale dei vincoli disposta dal Codice dei Beni Culturali e Paesaggio, secondo due principali tipologie di vincolo:

• Parte II , art. 10 e seguenti: Beni culturali, cioè su beni e immobili che presentano di interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico;

• Parte III , art. 131 e seguenti : paesaggistica
Quest’ultima Parte III (art. 134 del Codice) distingue i vincoli paesaggistici in:
– immobili e le aree di notevole interesse pubblico (art 136 individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141;
– Le aree tutelate per legge (ex galassini ”) descritte dall’articolo 142;
– gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati ai termini dell’articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156;

La prima giurisprudenza comprende qualsiasi vincolo del Codice

Sul punto si era già formata una giurisprudenza “omnicomprensiva” dei vincoli, che sintetizzo per sommi capi, rinviando ai relativi approfondimenti sul blog:

Proprio perché la locuzione «immobili sottoposti a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42» è oggettivamente generica, devono essere intesi nella più ampia accezione del termine (TAR Sardegna II n. 772/2017).
La genericità di questa previsione non consente di operare distinzioni sulla fonte e natura dei vincoli del Codice dei beni culturali, di conseguenza si devono intendere tutti i vincoli senza distinzioni , quindi sono compresi quelli della Parte II e III del Codice (Cass. Pen. 33043/2016).
In materia edilizia, al fine di poter escludere la configurabilità del reato di costruzione abusiva in zona vincolata, di cui all’art. 44 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001, la condizione del rispetto, oltre che della volumetria, anche della medesima sagoma dell’edificio preesistente imposta dalla seconda parte dell’art. 3 del citato d.P.R. per qualificare, in deroga al regime ordinario, gli interventi di demolizione e ricostruzione come “ristrutturazione edilizia” opera anche quando il vincolo paesaggistico riguarda una zona e non un singolo immobile (Cass. Pen. 47426/2021).

La recente giurisprudenza “riduttiva” limitata soltanto a vincoli specifici o diretti

Dal 2021 al giugno 2022 c’è stato una rincorsa a fornire pareri e indicazioni in varie direzioni:

Consiglio Superiore Lavori Pubblici parere prot. n. 7944/2021.
Mibact, interpellato in Commissione VIII (Ambiente) 5/06704
TAR MARCHE sentenza n. 170 del 18 marzo 2022:
TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 24.5.2022 n. 208
Consiglio di Stato sentenza n. 1761/2022 del 14 marzo 2022:

Il primo segnalo forte in senso contrario fu lanciato dal Consiglio Superiore Lavori Pubblici con il noto parere prot. n. 7944/2021.

L’interpretazione fornita dal CSLP concluderebbe che la rigida “ fedeltà” della demolizione e ricostruzione non si debba applicare su tutti gli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, riducendone i pesanti limiti introdotti nell‘art. 3 comma 1 lettera d) del DPR 380/01 tramite il D.L. 76/2020.

A questa interpretazione ci fu una reazione opposta del Mibact, interpellato a rispondere alla interrogazione presentata in Commissione VIII (Ambiente) 5/06704, pubblicata nell’estratto dei lavori parlamentari del 22.09.2021.

Con essa hanno risposto in senso contrario, affermando che tutti gli immobili ricadenti in aree vincolate ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 rientrano fra gli “immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42” per i quali, ai sensi dell’ultimo periodo del comma 1 lett. d) dell’art. 3 TUE “gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”.

Tuttavia sono seguiti altri impulsi verso una tesi “riduttiva”, cioè limitata ai soli immobili soggetti a vincoli specifici e/o diretti, escludendo quelli puramente paesaggistici, ad esempio:

TAR Marche sentenza n. 170 del 18 marzo 2022

L’interpretazione delle modifiche apportate nel tempo al quadro normativo di riferimento, prospettata da essa ricorrente, trova una indiretta conferma nelle ragioni di semplificazione delle attività edilizie poste a fondamento della novella del 2020, quali risultano dal la relazione di accompagnamento del D.L. n. 76/2020 allegata alla proposta di conversione del decreto presentata dal Governo in Senato. Infatti, in tale relazione, per quanto riguarda l’art 10 (rubricato ”Semplificazioni ed altre misure in materia edilizia”), le modifiche all’a rt. 3 del T.U. Edilizia sono state giustificate “…dalla necessità di rimettere in moto l’edilizia, senza aumentare il consumo del suolo anche attraverso l’agevolazione degli interventi di ristrutturazione, rimuovendo le limitazioni e le rigidità che si incontrano laddove si voglia intervenire sull’ edi ficato esistente, creando nuove opportunità di operare sugli edifici che non presentano un valore storico artistico o testimoniale e che siano piuttosto c aratterizzati da una scadente qualità architettonica e da insufficienti requisiti energetici, di sicurezza sismica, igienica e sanitaria…” (doc. a lle gato n. 8 al ricorso).
Pertanto, se è vero come è vero che la volontà del legislatore è stata quella di “…creare nuove opportunità per operare sugli edifici esistenti che non presentano un valore storico artistico…”, tutto induce a ritenere che, in sede di interpretazione del nuovo testo dell’art. 3, comma 1, let . d), del D.P.R. n. 380/2001, nella nozione di beni vincolati per i quali è esclusa la possibilità di ricostruire su diversa area di sedime debbono essere ricompresi soltanto gli edifici ed i fabbricati sottoposti a tutela diretta in quanto riconosciuti, per legge o in forza di atto amministrativo impositivo del vincolo, dotati di particolare valore architettonico, storico o artistico;

TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 24.5.2022 n. 208
Convalida e riprende la “tesi riduttiva” del TAR MARCHE Sentenza n. 170 del 18 marzo 2022.

Infine, la precedente sentenza fa riferimento a quanto disposto da recente sentenza del Consiglio di Stato n. 1761/2022 del 14 marzo 2022:

A conferma, l’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001, nella versione vigente e applicabile ratione temporis alla vicenda controversa, impone la demolizione e ricostruzione senza variazione di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e senza incrementi di volume, in due soli casi, nessuno dei quali corrisponde alla fattispecie in esame:
a) immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio;
b) immobili “ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili, in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico. L’esclusione investe quindi solo immobili che (per loro specifiche caratteristiche o per caratteristiche del contesto urbano) siano sottoposti a una specifica tutela.
Non è questo il caso: l’allevamento non è sottoposto a un vincolo specifico ai sensi del codice dei beni culturali, ma sorge su un’area paesaggisticamente rilevante.

Infine arriva il provvedimento correttivo L. 34/2022

Ed ecco che il legislatore è intervenuto nuovamente con la modifica al TUE apportata dal D.L. 17/2022 convertito in legge con modifiche n. 34/2022.

Per approfondimenti rinvio allo specifico articolo sul blog.

In estrema sintesi, il legislatore ha modificato (di nuovo) le categorie di intervento e procedure previste dagli articoli 3 e 10 del DPR 380/01, relative alla ripartizione di Demolizione e Ricostruzione come segue:

“fedele” per immobili situati in zone “libere” da vincoli (art. 3 c.1 lettera d);
“fedelissima” per immobili sottoposti a vincoli del Codice diversi dall’art. 142, nonchè situati in “zone speciali” quali Zone Omogenee A, e altre (art. 3 c.1 lettera d);
“diversa” per immobili sottoposti a vincoli del Codice dall’art. 142, configuranti però ristrutturazione “pesante” (art. 10 c.1 lettera c);

Il legislatore ha semplicemente sottratto e spostato dal regime di nuova costruzione quelle demolizioni e ricostruzioni diverse dalla “fedelissima” alla ristrutturazione pesante, soltanto per immobili sottoposti ai vincoli imposti per legge ex art. 142 D.Lgs. 42/2004 (cosiddetti “galassini”).

A mio avviso il legislatore ha dato una risposta rapida ad una parte dei proprietari di questi immobili vincolati, senza tuttavia porsi il problema che forse ha creato una nuova disparità: infatti in base alla provenienza del vincolo paesaggistico si ha trattamento differenziato nelle categorie di intervento edilizie del DPR 380/01.

Chissà se a qualcuno non verrà in mente di sollevare il profilo di incostituzionalità.

Conclusioni e consigli

Posso soltanto dire anche stavolta che è necessario rivolgersi ad un Tecnico abilitato competente anche in materia di pianificazione territoriale e paesaggistica, perchè è importante capire con esattezza quale vincolo è presente sull’area e sull’immobile.

Di conseguenza diventa importante capire in quale specifica categoria rientra l’intervento demolitorio e ricostruttivo, tenendo d’occhio anche il conseguente recepimento della normativa regionale.