Da vani accessori a vani abitabili, trasformazione urbanisticamente rilevante • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
19/07/2023
Cambio Destinazione d'uso

Integra modificazione incidente sul carico urbanistico e soggetta a permesso di costruire il cambio d’uso dei locali accessori o pertinenze

Trasformare l’utilizzazione di certi locali di un’abitazione può significare cambio d’uso tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee. Può apparire contro intuitivo, ma la Cassazione Penale ha confermato questo principio con sentenza n. 11303/2022.

Infatti è stata evidenziata una sorta di ambiguità relativa alla distinzione tra locali abitabili e spazi accessori contenuti anche nella stessa unità immobiliare ad uso residenziale; mi riferisco al concetto di unità immobiliare ai fini urbanistico edilizi, da non confondere con quella ai fini catastali.

Si premette ancora che in materia di cambi di destinazione d’uso le disposizioni regionali possono prevedere normative meno restrittive in quanto espressamente concesso dal DPR 380/01, per cui in questo post si analizza soltanto quanto riferibile nella normativa nazionale e i relativi principi.

Volendo capire di quali spazi accessori stiamo parlando, facciamo intanto riferimento alla definizione n. 15 dell’Allegato A contenuta nel Regolamento Edilizio tipo nazionale, ricordando che è una definizione valevole per qualsiasi destinazione d’uso:

15 – Superficie accessoria (SA): Superficie di pavimento degli spazi di un edificio aventi carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione medesima, misurata al netto di murature, pilastri, tramezzi, sguinci, vani di porte e finestre. La superficie accessoria può ricomprendere, per esempio:

i portici e le gallerie pedonali;
i ballatoi, le logge, i balconi e le terrazze;
le tettoie con profondità superiore a m 1,50;
le tettoie aventi profondità inferiore a m. 1,50 sono escluse dal computo sia della superficie accessoria sia della superficie utile;
le cantine poste al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra e i relativi corridoi di servizio;
i sottotetti accessibili e praticabili per la sola porzione con altezza pari o superiore a m 1,80, ad esclusione dei sottotetti aventi accesso diretto da una unità immobiliare e che presentino i requisiti richiesti per i locali abitabili che costituiscono superficie utile;
i vani scala interni alle unità immobiliari computati in proiezione orizzontale, a terra, una sola volta;
spazi o locali destinati alla sosta e al ricovero degli autoveicoli ad esclusione delle autorimesse che costituiscono attività imprenditoriale;
le parti comuni, quali i locali di servizio condominiale in genere, i depositi, gli spazi comuni di collegamento orizzontale, come ballatoi o corridoi. Gli spazi comuni di collegamento verticale e gli androni condominiali sono esclusi dal computo sia della superficie accessoria sia della superficie utile.

Normalmente negli edifici residenziali possiamo trovare autorimesse, cantine, locali di servizi, soffitte, deposito, e simili.

Tuttavia modificare la destinazione d’uso di questi spazi accessori verso locali abitabili “veri e propri”, è urbanisticamente rilevante, senza dimenticare i profili igienico sanitari.

Vediamo allora cosa comporta il mutamento di destinazione d’uso dei locali accessori a favore di quelli abitativi propri.

Ricordati di seguirmi sul mio canale Telegram

Il cambio d’uso dei locali accessori e incidenza carico urbanistico

Bisogna premettere un principio normativo, convalidato anche a livello giurisprudenziale (vedi Cass. Pen. 11303/2022), facendo riferimento al mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante articolo 23-ter DPR 380/01:

Deve infatti ritenersi che solo il cambio di destinazione d’uso fra categorie edilizie omogenee non necessita di permesso di costruire (in quanto non incide sul carico urbanistico), mentre, allorché lo stesso intervenga tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, così come tra locali accessori e vani ad uso residenziale, integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire, e ciò indipendentemente dall’esecuzione di opere che, comunque, nel caso di specie sono presenti (T.A.R. Lazio, sez. II, 04/04/2017, n.4225). Infatti, neanche il cambiamento di destinazione d’uso senza realizzazione di opere edilizie costituirebbe un’attività del tutto libera e priva di vincoli, non potendo comportare la vanificazione di ogni previsione urbanistica che disciplini l’uso nel territorio del singolo Comune (T.A.R. Lazio, sez. II, 14/09/2020, n. 9570)

Non è possibile considerare urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage, di un magazzino o di una soffitta in un locale abitabile proprio, come una camera o cucina.

In ogni caso si configura un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire; quindi il cambio di destinazione d’uso tra locali accessori e vani ad uso residenziale integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire, e ciò indipendentemente dall’esecuzione di opere.

Rapporto tra funzione e carichi insediativi

Il mutamento da locale accessorio (o pertinenza) a vano abitabile, attuabile con un intervento di tipo “ristrutturativo”, presenta allora carattere urbanisticamente rilevante e richiede il permesso di costruire per la sua esecuzione, essendo del tutto assimilabile ad un cambio di categoria riconducibile all’art. 23-ter, comma 1 D.P.R. n. 380/2001, come tale avente rilevanza urbanistica ai sensi del punto 39 della tabella A – Edilizia allegata al D.Lgs. n. 222/2016.

In altre parole, questo tipo di cambio d’uso urbanisticamente rilevante rientra in linea generale negli interventi comportante trasformazione urbanistico edilizia del territorio ex articolo 10 comma 1 DPR 380/01; esiste anche la distinzione da fare per i cambi d’uso inquadrabili nella manutenzione straordinaria.

Se ci pensiamo bene neppure il cambio d’uso funzionale “puro”, cioè senza opere, non può essere considerato un’attività edilizia libera e priva di vincoli, perchè verrebbe a vanificarsi ogni previsione urbanistica e disciplina dell’assetto del territorio comunale.

Lo strumento urbanistico comunale (Piano Regolatore o versioni regionali) contiene una apposita disciplina delle funzioni e destinazioni d’uso, onde evitare le concentrazioni di attività capaci di creare squilibrio nell’uso dell’urbanizzazioni, dotazioni territoriali e infrastrutture.

La trasformazione del vano accessorio in vano abitativo comporta l’insediamento di altri soggetti abitanti, che a loro volta richiede un maggior utilizzo delle urbanizzazioni, servizi e parti della “città pubblica”.

In fin dei conti, l’urbanistica è la scienza che studia la crescita e sviluppo equilibrato del territorio.

Quale categoria di intervento edilizia DPR 380/01 ?

La normativa nazionale del DPR 380/01 non è molto chiara nell’individuare l’esatta categoria di intervento edilizio, e il conseguente regime amministrativo.

Al netto delle diverse previsioni regionali, si deve consultare l’Allegato A sezione II Edilizia del D.Lgs. 222/2016, il quale alla voce 39 individua il cambio d’uso urbanisticamente rilevante, sottoponendolo al regime del permesso di costruire, senza però sbilanciarsi su quale categoria di intervento debba rientrare.

Nella colonna a destra di questa tabella vengono indicati i riferimenti normativi dell’articolo 23-ter c.1 e articolo 10 comma 2 del DPR 380/01, e nient’altro.

L’unica certezza è che l’assoggettamento a permesso di costruire dell’articolo 20 TUE, da effettuarsi per le categorie di interventi previste dall’articolo 10 comma 1 TUE. Infatti il cambio d’uso urbanisticamente rilevante va a incidere e modificare le volumetrie, in particolare quando si configura l’aumento volumetrico col passaggio da superficie accessoria ad abitativo. Trattasi di incremento volumetrico senza necessariamente costruire fisicamente nuovi spazi o manufatti.

Scartando l’intervento di ristrutturazione urbanistica per evidenze, resta da capire se il cambio d’uso urbanisticamente rilevante sia inquadrabile nel DPR 380/01 tra:

nuova costruzione (art. 10 c.1 lettera a);
ristrutturazione edilizia “pesante” (art. 10 c.1 lettera c);

Anche a voler erroneamente insinuare che il cambio d’uso urbanisticamente rilevante configuri un ampliamento di superficie e volume residenziale “intra moenia” o entro sagoma, non ritengo possa configurare nuova costruzione “propria” perchè mancante l’edificazione aggiuntiva, e tanto meno l’ampliamento fuori sagoma previsti dall’articolo 3 comma 1 lettera e) del dPR 380/01.

Consultando la recente giurisprudenza amministrativa, evitando di fare commissioni con le disposizioni regionali, emerge il principio per cui il cambio d’uso urbanisticamente rilevante rientri nella ristrutturazione edilizia di tipo pesante, cioè prevista dall’articolo 10 comma 1 lettera c) DPR 380/01.

Peraltro ciò significherebbe l’assoggettamento a Permesso di Costruire, e anche alla speciale SCIA alternativa al PdC ammessa dall’articolo 23 DPR 380/01; questo ragionamento proviene dalla giurisprudenza amministrativa, tuttavia faccio notare che come anzidetto, il cambio d’uso urbanisticamente rilevante nell’Allegato A D.Lgs. 222/2016 sia connesso soltanto al Permesso di Costruire. Dimenticanza o chiara volontà di inquadrare l’opera perfino in nuova costruzione?

Vediamo la giurisprudenza amministrativa.

TAR Roma n. 10392/2023: Le considerazioni che precedono risultano vieppiù confermate dall’ormai consolidata giurisprudenza amministrativa a rigore della quale il cambio di destinazione d’uso da abitazione ad ufficio, anche se eseguito senza opere, soggiace ormai al permesso di costruire, e ciò al pari della ristrutturazione edilizia c.d. “pesante”.

TAR Salerno n. 144/2023: Orbene, traslando le coordinate ermeneutiche de quibus nella fattispecie, sottoposta allo scrutinio del Collegio, si ravvisano gli estremi della prefata ristrutturazione edilizia, atteso che il mutamento di destinazione d’uso da deposito ad abitazione, mediante, peraltro, la realizzazione un nuovo volume (il soppalco), in ragione del consistente aggravio del carico urbanistico; costituisce un intervento, non di restauro e risanamento conservativo o di ristrutturazione edilizia leggera, bensì di ristrutturazione edilizia pesante, come tale assentibile mediante permesso di costruire.

TAR Napoli n. 5677/2022: 5.1. Nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto i ricorrenti avrebbero realizzato un mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante (perchè implicante il passaggio dalla categoria urbanistica “produttiva” a quella “residenziale”) realizzando le opere (contestate nell’ordinanza impugnata) funzionali al mutato utilizzo. Tali opere, per numero ed incidenza, globalmente considerate, hanno concorso a realizzare una trasformazione rilevante da un punto di vista edilizio, sub specie di ristrutturazione edilizia c.d.“pesante”, per la quale è necessario il permesso a costruire ex art. 10, co. 1, lett. c) TUED.

In ambito penale ho riscontrato la sentenza di Cassazione Penale n. 11303/2022 che svolge un ragionamento complesso, lasciando capire chiaramente che non costituisce nuova costruzione ma neppure intervento di ristrutturazione “conservativa”.

Infatti stabilisce che non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage, di un magazzino o di una soffitta in un locale abitabile; senza
considerare i profili igienico-sanitari di abitabilità del vano, in ogni caso si configura, infatti, un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire. Quindi, deve ritenersi che il
cambio di destinazione d’uso tra locali accessori e vani ad uso residenziale integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire, e ciò indipendentemente dall’esecuzione di opere.

Conclusioni e consigli utili

Chi ci capisce qualcosa con molta certezza assoluta è veramente bravo; la materia dei mutamenti di destinazione d’uso rimane da decenni in continua evoluzione e oggetto di dibattito giurisprudenziale.

In questo senso possiamo dire che sono fortunati coloro che vivono in una regione dove esiste una chiara legislazione regionale che ha sciolto tutti i dubbi sulle categorie di intervento e relativi procedimenti amministrativi.