Consiglio di Stato: proposta vincolo paesaggistico, 180 giorni per concludere pena decadenza.

Decorrenza valevole anche per procedimenti avviati ante Codice dei Beni Culturali.

In Adunanza Plenaria chiarita la mancanza del termine per proposte di vincolo paesaggistico avanzate prima del Codice e mai convertite.

Importante sentenza del Consiglio di Stato, in seduta di adunanza plenaria n. 13/2017 pubblicata lo scorso 22 dicembre 2017.

Per essere precisi, la disciplina che tagliava l’ingiusto previgente regime di permanente validità della proposta di vincoli è stata introdotta dai decreti “correttivi” del Codice dei Beni culturali D.Lgs. 42/2004 (d’ora in avanti Codice), in particolare dai D.Lgs. 157/2006 e D.Lgs. 63/2008.

Stiamo parlando in particolare del vincolo di natura paesaggistica di Notevole Interesse Pubblico (oggi art. 136 del Codice), il quale per essere istituito deve seguire una particolare procedura riformata dagli articoli 136 e seguenti del Codice stesso.

Per prima cosa sono soggetti alle disposizioni del vincolo di Notevole Interesse Pubblico i seguenti tipi di immobili (art. 136 del Codice):

a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici ;

d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.

Per istituire la proposta di vincolo, le regioni istituiscono apposite commissioni, con il compito di formulare tali proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico.

Una volta valutata la sussistenza di notevole interesse pubblico, la proposta di dichiarazione corredata di planimetria redatta in scala idonea alla puntuale individuazione degli immobili e delle aree che ne costituiscono oggetto, è pubblicata per novanta giorni all’albo pretorio e depositata a disposizione del pubblico presso gli uffici dei comuni interessati (art. 139 Codice).

La proposta è altresì comunicata alla città metropolitana e alla provincia interessate.

Il vincolo di notevole interesse pubblico trae radici dalla L. 1089/1939 per bellezze panoramiche.

Estrapolando dalla sentenza del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria n. 13/2017, si precisa che:

Nella formulazione originaria del Codice, come nella disciplina anteriore, non era prevista nessuna decadenza allo spirare del termine di conclusione del procedimento senza che fosse intervenuta l’approvazione della proposta.

Una disciplina del genere è stata introdotta nel Codice con le modifiche intervenute prima ad opera del d.lgs. 157 del 2006, poi ad opera del d.lgs. n. 63 del 2008.

L’art. 141, comma 3, nel testo vigente a seguito del d.lgs. 157 del 2006, stabiliva:

“Il Ministero valuta le osservazioni presentate ai sensi dell’articolo 139, comma 5, e provvede con decreto entro novanta giorni dalla data di scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni. Il decreto di dichiarazione di notevole interesse pubblico è notificato, depositato, trascritto e pubblicato nelle forme previste dall’articolo 140, commi 3, 4 e 5. In caso di inutile decorso del predetto termine cessano gli effetti cui all’articolo 146, comma 1”.

L’art. 141, comma 5, nel testo oggi vigente, stabilisce che “Se il provvedimento ministeriale di dichiarazione non è adottato nei termini di cui all’art. 140, comma 1, allo scadere di detti termini, per le aree e gli immobili oggetto della proposta di dichiarazione, cessano gli effetti di cui all’art. 146, comma 1”.

In base al combinato disposto dell’art. 140, comma 1 e 139, comma 5 il termine per l’adozione del provvedimento ministeriale di dichiarazione è di 180 giorni dalla pubblicazione della proposta.

In questo dedalo normativo si inserisce l’art. 157, comma 2, il quale, sin dall’inizio, ha previsto che “Le disposizioni della presente Parte si applicano anche agli immobili ed alle aree in ordine ai quali, alla data di entrata in vigore del presente Codice, sia stata formulata la proposta ovvero definita la perimetrazione ai fini della dichiarazione di notevole interesse pubblico o del riconoscimento quali zone di interesse archeologico”.

Da un lato, dunque, la norma transitoria sembra conservare l’efficacia limitativa delle proposte di vincolo anteriori all’entrata in vigore del Codice, dall’altro la nuova disciplina stabilisce espressamente la cessazione degli effetti limitativi derivanti dalla proposta di vincolo allo scadere del termine per la conclusione del procedimento.

Il Consiglio di Stato con Adunanza Plenaria scioglie il dubbio sulle proposte di vincolo paesaggistico avanzate prima del Codice e mai convertite in via definitiva.

L’interrogativo riguardava le proposte di istituzione del vincolo già formulate, per le quali si ponevano due alternative:

  • Se la proposta perde efficacia, il vincolo preliminare decade;
  • Se la proposta mantiene efficacia, il vincolo preliminare resta efficace;

Per quanto tempo vige quindi questa proposta di vincolo? Il Consiglio di Stato fornisce risposta in tal senso.

La risposta è stata di tipo estensivo, cioè esso ritiene che tale termine di decadenza di 180 giorni si applichi anche ai procedimenti e le proposte avviate anteriormente al Codice (e relative modifiche).

Si pone quindi il problema di garantire le rispettive posizioni, in particolare se tale principio di decadenza abbia valore e applicazione retroattiva alla pubblicazione della sentenza (22 dic 2017).

Le conclusioni dell’Adunanza Plenaria riguardano la possibilità di limitare al futuro l’applicazione del principio di diritto, tenuto conto delle seguenti condizioni:

a) l’obiettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni da interpretare;

b) l’esistenza di un orientamento prevalente contrario all’interpretazione adottata;

c) la necessità di tutelare uno o più principi costituzionali o, comunque, di evitare gravi ripercussioni socio-economiche.

Nella fattispecie in esame sussistono tutte le condizioni, poiché:

a) il dato letterale è equivoco;

b) la tesi della continuità è prevalente;

c) è necessario, a tutela del paesaggio, evitare la cessazione istantanea di tutti i vincoli preliminari attualmente esistenti su aree di interesse naturalistico o culturale.

Estesa la decadenza dei 180 giorni anche ai procedimenti ante Codice, tuttavia decorrono dalla pubblicazione della sentenza.

In tal senso, il Consiglio di Stato, ha ritenuto che le proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico anteriori al Codice conservino efficacia, mentre l’effetto preliminare di vincolo che ad esse si ricollega cessi decorso – senza che il relativo procedimento si sia concluso – il termine previsto dall’art. 140, comma 1 (180 giorni, che per tali proposte dovrebbe essere calcolato a partire dal d.lgs. 63/2008, ovvero dal d.lgs. 157/2006), la delimitazione al futuro di tale principio implica che l’effetto preliminare cessi decorsi 180 giorni dalla pubblicazione della sentenza.

Per il Consiglio di Stato, resta ferma la possibilità del legislatore, in pendenza di detto termine, di intervenire a disciplinare ex novo la fattispecie, nel rispetto del principio di ragionevolezza e dei valori costituzionali difesi dalla tesi della discontinuità (ad esempio allungando il termine per la conclusione dei procedimenti in questione del tempo strettamente necessario al censimento delle proposte esistenti).

Al quesito sull’applicabilità retroattiva, il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria ha esplicitato che:

«Il combinato disposto – nell’ordine logico – dell’art. 157, comma 2, dell’art. 141, comma 5, dell’art. 140, comma 1 e dell’art. 139, comma 5 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, deve interpretarsi nel senso che il vincolo preliminare nascente dalle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico formulate prima dell’entrata in vigore del medesimo decreto legislativo – come modificato con il d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157 e con il d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63 – cessa qualora il relativo procedimento non si sia concluso entro 180 giorni». (1)

«L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato può modulare la portata temporale delle proprie pronunce, in particolare limitandone gli effetti al futuro, al verificarsi delle seguenti condizioni:

a) un’obiettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni da interpretare;

b) l’esistenza di un orientamento prevalente contrario all’interpretazione adottata;

c) la necessità di tutelare uno o più principi costituzionali o, comunque, di evitare gravi ripercussioni socio-economiche».

«Il termine di efficacia di 180 giorni del vincolo preliminare nascente dalle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico formulate prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 decorre dalla pubblicazione della presente sentenza».

Si tratta di una buona ed equilibrata sentenza, per la quale era necessario un chiarimento, seppur venuto con notevole ritardo.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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