Condono edilizio in zone vincolate, parere obbligatorio e vincolante • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
01/01/2025
Condono Edilizio

Parere espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo incide sul rilascio, diniego e formazione del silenzio assenso nel condono

Come regola generale il procedimento preordinato al rilascio del condono edilizio, ai sensi dell’art. 32 L. n. 47/1985, è subordinato al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, a prescindere dall’epoca della sua introduzione.

Occorre invece premettere un sintetico distinguo sul cosiddetto terzo condono 2003: per consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato n. 9627/2024, n. 90/2023, n. 8781/2022), ai sensi dell’art. 32, comma 27, lettera d), del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui quello idrogeologico, ambientale e paesistico), purché ricorrano “congiuntamente” determinate condizioni:

che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo (e non necessariamente che comporti l’inedificabilità assoluta);
che pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche;
che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai numeri 4, 5, e 6 dell’allegato 1 al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria);
che sia intervenuto il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

Su questo insieme di condizioni poste dal terzo condono edilizio in zone vincolate si sono formati due distinti orientamenti giurisprudenziali, evidenziati nel seguente approfondimento:

Condono Edilizio 2003 ed esclusione in zone vincolate: i due orientamenti

Sulla predetta condizione ostativa ai benefici del terzo condono è intervenuta recentemente anche la Corte Costituzionale con sentenza del 19 dicembre 2022, n. 252, confermando ancora che «l’art. 32 del decreto legge n. 269/2003, comma 27, lettera d, attribuisce “carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta”».

Pur facendo salve le previsioni degli articoli 32 e 33 della legge n. 47/1985, il terzo condono DL 269/03 (art. 32 comma 27 lettera d) presenta un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del primo condono (vedasi anche Consiglio di Stato n. 9627/2024), e in estrema sintesi:

nella normativa della L. 47/1985 l’efficacia ostativa al rilascio del condono in zone vincolate era collegata al parere negativo dell’autorità preposta alla loro tutela;
il condono del D.L. 269/2003 prevede che, per alcune tipologie di abusi, i vincoli precludano senz’altro la sanatoria, al pari di quelli che comportano l’inedificabilità assoluta;
la richiamata normativa del terzo condono 2003 aggiunge che i vincoli aventi carattere ostativo alla sanatoria sono quelli «istituiti prima della esecuzione delle opere abusive» (sull’interpretazione di questa normativa, Consiglio di Stato, sentenze n. 4933/2020 e n. 7014/2020).

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Natura e caratteristiche del parere espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo

Fatte queste opportune premesse – ai sensi dell’articolo 32 comma 1 L. 47/85 – il parere favorevole espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo è obbligatorio per ottenere il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria straordinaria. Per come è stata è stata impostata la normativa, il procedimento per chiedere e ottenere il parere richiesto dalla specifica disciplina di vincolo instaura un rapporto endoprocedimentale col Comune, unica autorità procedente e competente a definire il rilascio o diniego della concessione edilizia in sanatoria. Sulla natura di endoprocedimento del suddetto parere è opportuno richiamare quanto stabilito in giurisprudenza amministrativa:

il parere ha valore vincolante, e il Comune deve adeguarsi ad esso senza potervi discostare; la valenza obbligatoria e vincolante di tale parere emerge dal tenore delle pertinenti disposizioni di legge che, utilizzando il verbo “subordinare”, enunciano l’inscindibile correlazione tra il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo e il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso (TAR Catania n. 3942/2024);
il procedimento di gestione del vincolo altro non è che una fase del procedimento di condono. Sul punto è limpido il principio per cui «Il rilascio del titolo abitativo edilizio in sanatoria, per le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, è subordinato al parere favorevole delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso, ex art. 32 l. 28 febbraio 1985 n. 47, con un rinvio mobile alla disciplina del “procedimento di gestione del vincolo paesaggistico”, costituente una “fase indispensabile” per la positiva conclusione del “procedimento di condono”, inteso quale strumento riservato allo Stato, ad estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario da tutelare» (Cons. di Stato n. 2195/2023, n. 5162/2016);
In passato è stato affermato che, per immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, il parere paesaggistico di cui all’articolo 32 della L. 47/1985 ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione ex art. 7 legge n. 1497/1939 (Cons. di Stato n. 8722/2024, n. 1381/2023, n. 8704/2019);
l’Amministrazione comunale non può statuire sull’istanza di sanatoria avendo riguardo alla sola destinazione urbanistica dell’area, essendo tenuta ad acquisire il parere espresso dall’Amministrazione preposta alla gestione del vincolo, avente, peraltro, natura vincolante ai fini della sanatoria (Cons. di Stato n. 2195/2023, n. 2369/2020).
il parere dell’ente di tutela di “rigetto” della pratica costituisce un “parere di competenza” avente valore di atto endoprocedimentale, a contenuto negativo, che si inserisce nell’ambito del più ampio procedimento scaturito dalla presentazione dell’istanza di condono edilizio, il quale è curato dall’Amministrazione comunale procedente;
tale parere ha carattere “consultivo” ed è rivolto all’ente comunale procedente e non al privato istante che ha presentato la domanda di condono (TAR Catania n. 3942/2024);
attesa la sua natura endoprocedimentale, tale parere non sostituisce l’atto finale di chiusura del suddetto procedimento, con conseguente facoltà (ma non l’onere) di impugnazione da parte dell’odierno ricorrente, stante la sua idoneità a costituire un arresto procedimentale altrimenti non superabile dell’iter del condono che deve, però, necessariamente concludersi con il provvedimento dell’autorità comunale (TAR Catania n. 3942/2024);
attesa la sua acclarata natura endoprocedimentale, il parere negativo non può contenere l’ordine di “rimessione in pristino dello stato dei luoghi”, con conseguente sua illegittimità nella parte in cui viene esercitato un potere che, costituendo esplicitazione di forme di autotutela esecutiva, non rientra nella competenza dell’organo consultivo (TAR Catania n. 3942/2024).

Conclusioni e consigli

Nelle istanze di condono edilizio il parere richiesto, o da richiedere ancora all’ente preposto alla tutela del vincolo è un passaggio obbligato: in certi casi potrebbe tramutarsi in un ostacolo insormontabile, neppure l’istituto del silenzio assenso può scalfirlo. I contrapposti interessi in gioco non consentono di superare la mancata emissione del parere, o la sua formulazione resa in senso sfavorevole verso la compatibilità dell’abuso verso il vincolo; l’unica cosa da verificare è se il parere reso in senso negativo sia viziato sotto alcuni aspetti, come la carenza motivazionale.