Condono edilizio, Silenzio assenso o rifiuto su richieste pareri in zona vincolata • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
21/03/2025
Condono Edilizio

Indice

Il ritorno al silenzio-rifiuto sul parere richiesto a enti per immobili vincolati
Il vigente Silenzio diniego su richieste pareri zone vincolate
Ricorso al silenzio rifiuto e parere rilasciato dopo i termini
Parere ottenuto con Conferenza dei servizi

Il ritorno al silenzio-rifiuto sul parere richiesto a enti per immobili vincolati

È noto che il silenzio-assenso, o la formazione tacita in merito alla richiesta di condono, costituisce uno strumento di semplificazione procedimentale a tutela del cittadino, titolare di un interesse legittimo pretensivo, in ragione del mancato verificarsi dei presupposti previsti dalla legge. Sulla formazione tacita delle istanze presentate sopratutto con il secondo condono edilizio L. 724/1994, e sul relativo rapporto con i necessari pareri richiesti agli enti preposti alla tutela del vincolo, si è stratificata una normativa altalenante, che rende necessario esaminarla alla luce delle successive modifiche normative:

L. 724/94 (articolo 39, comma 7): pur mantenendo il regime generale di silenzio-rifiuto previsto nell’articolo 32 della L. 47/85, introduce, esclusivamente per gli illeciti consistenti in ampliamenti o realizzati senza aumento di volume o superficie, effettuati su immobili sottoposti a vincoli paesaggistici e ambientali dalle leggi n. 1497/39 e n. 431/85, la formazione del parere favorevole decorsi centoventi giorni dal ricevimento della domanda;
L. 662/96 (articolo 2, commi 43 e 44): introduce un’ulteriore differenziazione per i pareri richiesti in base ai vincoli imposti su determinate aree o immobili, distinguendo tra casistiche rientranti nella formazione tacita e quelle soggette a silenzio-rifiuto, trascorsi centottanta giorni dalla richiesta. Restano comunque escluse le fattispecie previste dall’articolo 33;
L. 449/97 (articolo 1, comma 10): l’interpretazione autentica stabilisce che l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo, ai fini dell’espressione del parere di propria competenza, debba attenersi esclusivamente alla valutazione della compatibilità degli interventi sanabili con lo stato dei luoghi, in relazione alle specifiche competenze dell’amministrazione stessa;
L. 326/03 (articolo 32, comma 43): si assiste a un ritorno integrale al silenzio-diniego per i pareri necessari relativi a immobili sottoposti a vincolo, ripristinando il regime originario di silenzio-rifiuto previsto dalla L. 47/85, trascorsi centottanta giorni dalla data della domanda.

Nella normativa vigente (cioè coordinata con le modifiche apportate dalla L. 326/2003) il procedimento di condono edilizio è subordinato al passaggio endoprocedimentale dell’acquisizione del parere favorevole, di cui all’articolo 32, comma 1, della L. 47/1985, che formalizza la sussistenza del silenzio-rifiuto qualora, entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta, non vi sia alcuna pronuncia da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (TAR Campania, Napoli, sentenza n. 828/2022).

È opportuno sottolineare che, nonostante l’intensa evoluzione normativa, un punto resta invariato: nell’ambito del parere, nulla osta o atto comunque denominato, l’eventuale formazione per silentium e la decorrenza temporale sono ancorate alla data di ricevimento della richiesta da parte dell’ente competente, e non alla data di spedizione da parte del Comune o di presentazione da parte del cittadino.
Ad esempio, farà fede la data di ingresso della richiesta di parere presso la Soprintendenza dei Beni Culturali, e non quella di deposito al Comune o quella di trasmissione del Comune alla Soprintendenza. Pertanto, sarà necessario conoscere l’effettiva data di ricezione e il protocollo di deposito presso ciascun ente preposto alla tutela del vincolo.

Infine, è importante richiamare la clausola di esclusione del parere per gli immobili sottoposti a vincoli, introdotta dall’articolo 32, comma 1, del D.L. 2/1988 sotto forma di “tolleranza sui vincoli”: «Il parere non è richiesto quando si tratti di violazioni riguardanti l’altezza, i distacchi, la cubatura o la superficie coperta che non eccedano il 2 per cento delle misure prescritte».

Il vigente Silenzio diniego su richieste pareri zone vincolate

Con il terzo condono edilizio fu ripristinato l’originario regime di silenzio-diniego sulle domande di parere richieste per immobili sottoposti a vincoli di vario genere, in quanto l’articolo 32, comma 43, del D.L. 269/2003 (convertito, con modificazioni, nella L. 326/2003) ha integralmente sostituito l’articolo 32 della L. 47/1985, come segue:

1. Fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto. Il rilascio del titolo abilitativo edilizio estingue anche il reato per la violazione del vincolo. Il parere non è richiesto quando si tratti di violazioni riguardanti l’altezza, i distacchi, la cubatura o la superficie coperta che non eccedano il 2 per cento delle misure prescritte.
2. Sono suscettibili di sanatoria, alle condizioni sottoindicate, le opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione e che risultino:

a) in difformità dalla legge 2 febbraio 1974, n. 64, e successive modificazioni, e dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, quando possano essere collaudate secondo il disposto del quarto comma dell’articolo 35;
b) in contrasto con le norme urbanistiche che prevedono la destinazione ad edifici pubblici od a spazi pubblici, purché non in contrasto con le previsioni delle varianti di recupero di cui al capo III;
c) in contrasto con le norme del decreto ministeriale 1 aprile 1968, n. 1404, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 13 aprile 1968, e con agli articoli 16, 17 e 18 della legge 13 giugno 1991, n. 190, e successive modificazioni, sempre che le opere stesse non costituiscano minaccia alla sicurezza del traffico.
3. Qualora non si verifichino le condizioni di cui al comma 2, si applicano le disposizioni dell’articolo 33.
4. Ai fini dell’acquisizione del parere di cui al comma 1 si applica quanto previsto dall’articolo 20, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Il motivato dissenso espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ivi inclusa la soprintendenza competente, alla tutela del patrimonio storico artistico o alla tutela della salute preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria.
5. Per le opere eseguite da terzi su aree di proprietà di enti pubblici territoriali, in assenza di un titolo che abiliti al godimento del suolo, il rilascio della concessione o dell’autorizzazione in sanatoria è subordinato anche alla disponibilità dell’ente proprietario a concedere onerosamente, alle condizioni previste dalle leggi statali o regionali vigenti, l’uso del suolo su cui insiste la costruzione. La disponibilità all’uso del suolo, anche se gravato di usi civici, viene espressa dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali proprietari entro il termine di centottanta giorni dalla richiesta. La richiesta di disponibilità all’uso del suolo deve essere limitata alla superficie occupata dalle costruzioni oggetto della sanatoria e alle pertinenze strettamente necessarie, con un massimo di tre volte rispetto all’area coperta dal fabbricato. Salve le condizioni previste da leggi regionali, il valore è stabilito dalla filiale dell’Agenzia del demanio competente per territorio per gli immobili oggetto di sanatoria ai sensi della presente legge e dell’articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, con riguardo al valore del terreno come risultava all’epoca della costruzione aumentato dell’importo corrispondente alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati, al momento della determinazione di detto valore. L’atto di disponibilità, regolato con convenzione di cessione del diritto di superficie per una durata massima di anni sessanta, è stabilito dall’ente proprietario non oltre sei mesi dal versamento dell’importo come sopra determinato.
6. Per le costruzioni che ricadono in aree comprese fra quelle di cui all’articolo 21 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, il rilascio della concessione o della autorizzazione in sanatoria è subordinato alla acquisizione della proprietà dell’area stessa previo versamento del prezzo, che è determinato dall’Agenzia del territorio in rapporto al vantaggio derivante dall’incorporamento dell’area.
7. Per le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi del presente articolo si applicano le sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Ricorso al silenzio rifiuto e parere rilasciato dopo i termini

La giurisprudenza conferma l’indirizzo delineato dalla normativa, imponendo al richiedente il condono due alternative rigide e ben definite: ottenere il parere necessario, oppure fare ricorso al silenzio-rifiuto formatosi con il decorso di centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere. In tale contesto, è essenziale conoscere con precisione la data di effettiva ricezione della richiesta, poiché essa non solo avvia il computo dei 180 giorni, ma segna anche il termine per la proposizione del ricorso: sessanta giorni dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale o centoventi giorni al Presidente della Repubblica. È opportuno evidenziare che il decorso del termine di centottanta giorni non esaurisce il dovere dell’amministrazione di pronunciarsi né limita il suo potere decisionale, consentendo, pertanto, anche l’eventualità di un parere tardivo:

«L’art. 32, comma 1, L. n. 47/1985, nel disciplinare il condono per immobili sottoposti a vincolo, prevede che il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto. Pertanto, è in tal caso direttamente la legge a qualificare il silenzio dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo quale “silenzio-rifiuto” avverso il quale il privato può proporre immediata impugnazione. Il decorso del detto termine di centottanta giorni, di cui all’art. 32 cit., non comporta, quindi, la formazione di un silenzio-assenso, non incide sul dovere dell’amministrazione di pronunciarsi né ne esaurisce il potere e abilita l’interessato a impugnare il silenzio-rifiuto al fine di ottenere un parere espresso» (cfr. Cons. di Stato n. 1098/2025, n. 5366/2016, n. 4226/2014).

Nella sua formulazione vigente, l’articolo 32 della L. 47/1985 introduce, come norma di chiusura, l’esclusione dall’obbligo di acquisire il parere (o altro atto di assenso comunque necessario) per violazioni di entità modestissima su immobili vincolati, qualora esse riguardino altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta e non eccedano il 2% delle misure prescritte. Da questo excursus emerge con chiarezza il ruolo centrale del parere, o di qualsiasi altro atto di assenso vincolistico, quale presupposto indispensabile per il rilascio del titolo in sanatoria e per l’estinzione dei connessi profili penali. Il legislatore ha evidentemente ritenuto necessario reintrodurre il silenzio-rifiuto al fine di rafforzare la tutela del patrimonio vincolato e, soprattutto, evitare il rischio di perdita degli introiti derivanti dalle sanzioni per danni ambientali, rischio che si sarebbe potuto profilare in caso di applicazione del silenzio-assenso.

Parere ottenuto con Conferenza dei servizi

Inoltre, il comma 4 dello stesso articolo 32 estende la possibilità di acquisire i pareri necessari (nulla osta, autorizzazioni o altri atti di assenso previsti da norme di settore o speciali) anche tramite conferenza dei servizi, con esplicito richiamo al comma 6 dell’articolo 20 del D.P.R. 380/2001. Tuttavia, il motivato dissenso espresso anche da una sola amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, sanitaria o storico-artistica (ivi compresa la Soprintendenza competente), preclude il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria. In tal senso, i pareri espressi dalle amministrazioni competenti in materia di vincoli assumono valore vincolante e determinante. Il significato attribuito al silenzio mantenuto dagli enti preposti sulla richiesta di parere è stato oggetto di numerosi interventi normativi correttivi (L. 662/1996, L. 449/1997, L. 326/2003), fino a stabilizzarsi definitivamente nel regime del silenzio-diniego, superando le precedenti ipotesi di silenzio-assenso condizionato al decorso di determinati termini.

La frequente innovazione normativa di questi regimi ha prodotto una notevole incertezza interpretativa, specialmente con riferimento alle istanze ancora pendenti per le quali nessun ente abbia mai formalmente attestato l’intervenuta formazione tacita del titolo edilizio. Considerando che da oltre vent’anni il quadro normativo si è consolidato sul principio del silenzio-diniego, è legittimo interrogarsi sulla reale affidabilità di eventuali silenzi-assenso formatisi nel passato, all’interno di finestre temporali ormai chiuse con l’entrata in vigore della L. 326/2003. Alla luce di quanto esposto, si raccomanda la massima prudenza – come più volte sottolineato – nel confidare nella formazione tacita del titolo, stante l’inevitabile margine di incertezza giuridica e un certo grado di scetticismo operativo e dottrinale.