Comune senza Piano Regolatore oppure scaduto, come ottenere il permesso di costruire • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
05/08/2020
PRG e Pianificazione territoriale

L’assenza dello strumento urbanistico o la decadenza delle previsioni attuativi non comporta automaticamente inedificabilità.

Casistica molto particolare quella per cui il Comune si trovi con lo strumento urbanistico privo di efficacia, oppure con la scadenza dei piani attuativi e piani particolareggiati.

In entrambi i casi, questo tipo di situazioni rendono davvero difficile l’edificazione e gli interventi di trasformazione degli edifici esistenti.

Per questo il legislatore da decenni ha trovato una specie di equilibrio tra i due interessi contrapposti:

l’interesse pubblico per un ordinato assetto del territorio e sviluppo insediativo armonico;
l’interesse privato ad edificare sulla proprietà privata;

Sono due interessi che vanno contemperati, e che a tratti sono in contrapposizione tra loro: occorre infatti conciliare il tema della città pubblica con quello della crescita edilizia privata, nonchè della rendita fondiaria.

E tale equilibro è stato raggiunto, in prima istanza, introducendo la disciplina delle zone non pianificate, meglio note come “zone bianche” di cui ho già parlato spesso nel blog (APPROFONDIMENTI).

Quando scatta la disciplina delle “Zone Bianche” e del PRG scaduto?

In linea di massima si dovrebbe affermare che lo strumento urbanistico comunale non “scade” interamente, tipo confezione del latte. O quanto meno, non scade interamente per tutto il territorio comunale, bensì scadono quelle previsioni attuative e programmatiche di sviluppo, che hanno un tempo massimo e determinato dalla normativa (nazionale e regionale).

Poi esiste anche il caso più complesso: il Comune sprovvisto di strumento urbanistico comunale, il classico Piano Regolatore Generale che cambia nome e struttura in base alle diverse legislazioni regionali.

In molte regioni infatti questo strumento è stato “scisso” in due parti, prevedendo due strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale ben distinti:

la parte programmatica a lungo termine, senza particolari scadenze (con obblighi di revisione e monitoraggio);
la parte operativa a breve termine, comprensiva delle previsioni attuative (piani particolareggiati e simili), con scadenze;

Infine, per diversi motivi e lunghe vicende giudiziarie, potrebbero capitare casi in cui lo strumento urbanistico comunale adottato o approvato dal Comune, venga dichiarato inefficace interamente.
Un esempio potrebbero essere le infiltrazioni mafiose, corruzioni, errori formali e sostanziali del piano, e tante altre.

Fatta questa serie di premesse, occorre rispondere all’interrogativo: può il soggetto privato ottenere comunque la tanto agognata concessione edilizia, oggi Permesso di Costruire?

Vediamo le casistiche possibili.

Comuni con Piano Regolatore scaduto: tra L. 10/77 e DPR 380/01
Comuni con Piano Regolatore scaduto: dopo il DPR 380/01
Zone “bianche” cioè scaduti Piani attuativi o Piani Particolareggiati
Conclusioni e consigli

Comuni con Piano Regolatore scaduto.

Facciamo la fattispecie dei Comuni sprovvisti di strumento urbanistico generale. Prima di procedere, è meglio fare una distinzione di due importanti periodi normativi.

Periodo tra la L. 10/1977 e D.P.R. 380/01

In quel periodo vigeva l’art. 4 ultima comma della L. 10/1977, che riporto integralmente:

A decorrere dal 1 gennaio 1979, salva l’applicazione dell’articolo 4 della legge 1 giugno 1971, n. 291, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all’entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti:
a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell’articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l’edificazione a scopo residenziale non può superare l’indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile;
b) nell’ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell’articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;
c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell’area di proprietà.

Questa disposizione consentiva edificazione soltanto residenziale fuori dai centri abitati con ridotti indici volumetrici, mentre nei centri abitavi praticamente si affermava una sorta di inedificabilità assoluta, ammettendo soltanto interventi conservativi.

Per assurdo, un ampliamento abitativo era ammissibile fuori dai centri abitati, ma escluso nei centri abitati.

Periodo posteriore al D.P.R. 380/01

Il regime in questo periodo cambia forma rimanendo praticamente aderente alla versione dell’art. 4 ultimo comma L. 10/1977, e incluso nell’art. 9 del DPR 380/01:

Art. 9 – Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica
1. Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti:
a) gli interventi previsti dalle lettere a), b) e c) del primo comma dell’articolo 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse;
b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.
2. Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell’articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché’ il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell’interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo.

In entrambi i periodi, in caso di richiesta di edificazione (quando ammissibile)

Premessa: le norme regionali possono essere più restrittive in tal senso, oppure possono disciplinare l’edificabilità nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici. Posso affermare che molte leggi regionali di mia conoscenza non hanno previsto disposizioni più elastiche in tal senso. Al contrario attuano politiche per far adottare nuovi strumenti urbanistici.

Le norme regionali, a loro volta, potrebbero affidare ai comuni certi limiti e possibilità ai Comuni sprovvisti di strumento urbanistico, e sopratutto per le zone dove sono decadute le previsioni attuative o piani particolareggiati. In questo senso voglio metterti in guardia che l’ultima parola spetta al Comune.

Detto questo: salvo che non vi siano restrizioni regionali ed esclusioni automatiche, il Comune sprovvisto di strumento urbanistico deve comunque esprimersi e svolgere regolare istruttoria di fronte ad una richiesta di edificazione, a prescindere dal tipo di procedura edilizia (Permesso di Costruire, una volta Concessione edilizia, e ogni altra pratica giustificante incrementi volumetrici).

L’amministrazione comunale deve valutare se la proposta di intervento sia tale da richiedere un piano attuativo (ovvio, servirà comunque lo strumento urbanistico generale del Comune); inoltre è comunque tenuto a verificare la coerenza e la sufficienza dello stato di urbanizzazione dell’area, proprio per valutarne l’assentibilità.
Detto con parole diverse, il regime di edificabilità dei suoli in caso di assenza dello strumento urbanistico e di pianificazione territoriale non è proprio “libero” dalle valutazioni necessarie al rilascio.
In tal senso ho trovato interessante prendere spunto dalle sentenze del Consiglio di Stato n. 4339/2020 e n. 4232/2005.

2. Zone bianche, Piano attuativo o Piano Particolareggiato scaduto

Le previsioni attuative avvengono tramite gli opportuni strumenti urbanistici attuativi, che nella versione originaria della L. 1150/42 erano inquadrati come Piano Particolareggiato.

Col tempo si sono evoluti per varie finalità e procedure, cambiano nome e sopratutto integrati dalle rispettive norme regionali in materia di pianificazione urbanistica e territoriale.

Quindi le nuove categorie di piani attuativi comunque vanno considerate come sottocategorie o “derivati” dal piano particolareggiato.

Questi strumenti attuativi hanno un termine di efficacia entro i quali si deve ottenerne l’approvazione e relativa convenzione per attuare le opere di urbanizzazione e interesse pubblico concordate (può essere anche inferiore ai canonici cinque anni).

Tale termine è indicato in cinque anni, ovvero lo stesso termine valevole per le previsioni attuative con effetti espropriativi per evidenti motivi che rinvio per brevità.
Scaduto il termine quinquennale, le previsioni del piano attuativo perdono efficacia, e la zona diventa sprovvista di pianificazione.

Le “Zone bianche” sono zone territoriali sprovviste di disciplina edilizia e urbanistica comunale perchè decaduta, nelle quali si applica la stessa disciplina dettata dalla legge per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici (Cons. Stato IV n. 3684 del 24 agosto 2016) e quella prevista dalla legislazione regionale.

Rimangono tuttavia operative le stesse previsioni residuali descritte ai punti precedenti, riferite ai rispettivi periodi intercorrenti:

tra L. 10/1977 e DPR 380/01: si applicava art. 4 ultimo comma L. 10/1977;
post DPR 380/01: si applica l’art. 9 DPR 380/01.

Col rafforzamento del ruolo delle regioni a livello di pianificazione, occorre ribadire che hanno provveduto a disciplinare i casi di comuni sprovvisti di strumenti urbanistici o di decadenza dei piani attuativi/particolareggiati.

Occorre quindi verificare se sia stata prevista un’aggiuntiva disciplina “tampone” sufficiente per consentire gli interventi conservativi degli edifici esistenti, e forse qualche modesto ampliamento o nuove costruzioni. Ma sempre con limiti piuttosto rigidi.

Trovo calzante il principio riportato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4339/2020:

<<L’inesistenza di un regime pianificatorio capace di consentire l’esame e la definizione delle istanze intese ad ottenere il rilascio di titoli edilizi e serve proprio ad offrire parametri edilizi alla cui stregua verificare l’assentibilità di interventi costruttivi in zone prive della necessaria disciplina, urbanistica ed edilizia. In definitiva, l’applicazione dei criteri propri delle zone bianche si rivela del tutto residuale e postula il preliminare accertamento dell’insufficienza del regime dell’area stabilito nel PRG>>.

Certamente, la zona bianca derivante dalla perdita di efficacia del Piano attuativo avviene sicuramente in presenza di uno strumento comunale di pianificazione generale (o strumento urbanistico dirsi voglia).
Anche in questo caso si ripete il principio già espresso valevole per le “zone bianche” in vigenza del PRG comunale: i criteri applicativi per interventi edilizi da compiersi in zone sprovviste di pianificazione si applicano anche alle zone bianche ove siano decadute le previsioni attuative.
Infatti i criteri previsti dall’art. 9 del Testo Unico per l’edilizia sono residuali e postulano dall’accertamento preliminare della necessità dello strumento attuativo, dalla carenza dell’urbanizzazione dell’area e dal regime dell’area stabilito nello strumento urbanistico generale. Lo stesso principio era già emerso anche prima del D.P.R. 380/01, vedasi Cons. di Stato n. 6071/2003.

CONCLUSIONI

In caso di decadenza delle previsioni attuative o nei comuni sprovvisti di strumento urbanistico generale, occorre certamente riscontrare le previsioni residuali ammesse dalla legislazione regionale, e infine quelle eventualmente disposte o ammesse per le zone bianche dal Comune nel proprio strumento urbanistico generale.