Come stabilire la gravità dell'abuso edilizio in difformità al permesso • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
08/01/2022
Parziali difformità

Distinzione tra opere realizzate in difformità parziale e totale rispetto al permesso di costruire rilasciato

Prendiamo un edificio costruito in base ad titolo abilitativo primario, cioè permesso di costruire, o quelli vigenti in passato quali concessione edilizia o licenza edilizia.

Dopo aver svolto le opportune verifiche e rilievi, risultano evidenti discordanze e irregolarità tra gli elaborati delle pratiche edilizie concessiorie e lo stato di fatto; questo tipo di verifica può essere svolta sull’immobile volontariamente dal proprietario privato, ma anche dalla Pubblica amministrazione competente a vigilare e reprimere gli abusi edilizi.

Tuttavia, come spesso accade nelle fasi ricognitive e di accertamento dell’immobile, diventa complesso individuare l’esatta tipologia di abuso edilizio compiuto in difformità al Permesso di costruire, su cui avevo già scritto alcuni articoli:

Vorrei riprendere il tema della distinzione tra opere compiute in parziale difformità del permesso di costruire da quelle realizzate in totale difformità.

INDICE:

Distinzione tra parziale e totale difformità dal Permesso, e conseguenze
Criteri valutativi della giurisprudenza penale
Criteri affermati in giurisprudenza amministrativa
Conclusioni

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Distinzione tra parziale e totale difformità dal Permesso, e conseguenze

Stabilire con certezza tra queste due tipologie di abusi edilizi permette anche di individuare i possibili sviluppi successivi al loro accertamento:

conseguenze e sanzioni penali;
sanzioni amministrative e repressive (ordinanze demolizione, acquisizione gratuita, sanzioni pecuniarie, ecc);
soluzioni per regolarizzare (sanatoria edilizia, fiscalizzazione illeciti non demolibili);

Per prima cosa si deve riportare le vigenti definizioni normative estratte dal Testo Unico per l’edilizia DPR 380/01:

Parziale difformità dal permesso di costruire, art. 34 comma 1: non esiste una espressa definizione che delimiti gli elementi e caratteristiche;
Totale difformità dal permesso di costruire, art. 31 comma 1:
1. sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.

Tra queste due categorie di abusi edilizi se ne inserisce un’altra di livello intermedio, cioè la variazione essenziale dal permesso di costruire citata agli articoli 31 e 32 del DPR 380/013 (Cass. Pen. n. 37946/2021, n. 52977/2017, n. 41176/2012, 24236/2010). Anche questa categoria di abusi edilizi ha una propria descrizione di principio nell’art. 32 TUE, e spesso è stata integrata dettagliatamente nelle normative regionali urbanistiche.
[ TUTTO SULLE VARIAZIONI ESSENZIALI ]

Facendo un quadro di insieme, la nozione di parziale difformità dal permesso di costruire non è definita neppure in via generale, lasciando pertanto spazio alle interpretazioni giudiziarie e valutazioni caso per caso dell’entità dell’abuso.

E proprio dalla giurisprudenza riprendo le definizioni e principi utili per individuare la separazione tra abusi compiuti in parziale difformità e totale difformità dal Permesso di costruire.

Occorre premettere che la valutazione dell’entità dell’abuso edilizio procede per criterio quantitativo sia qualitativo, per cui dall’esame complessivo di entrambi è possibile stabilire tra parziale o totale difformità al PdC.

Criteri valutativi della giurisprudenza penale

Nelle sentenze di Cassazione penale si è affermata una generale distinzione tra totale e parziale difformità:

<<ai fini della integrazione del reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, si considera in “totale difformità” l’intervento che, sulla base di una comparazione unitaria e sintetica fra l’organismo programmato e quello che è stato realizzato con l’attività costruttiva, risulti integralmente diverso da quello assentito per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche, di utilizzazione o di ubicazione, mentre, invece, in “parziale difformità” l’intervento che, sebbene contemplato dal titolo abilitativo, all’esito di una valutazione analitica delle singole difformità risulti realizzato secondo modalità diverse da quelle previste a livello progettuale (Cass. Pen. III, n. 37843/2021, n. 40541/2014). In particolare, si è affermato che, ai sensi dell’art. 34, comma 1, D.P.R. n. 380 del 2001, si considerano opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire gli aumenti di cubatura o di superficie di scarsa consistenza e le variazioni di parti accessorie prive di specifica rilevanza ( e sempre che, nei casi di violazioni di altezza, distacchi, cubature o superficie coperta, quanto realizzato sia eccedente, per singola unità immobiliare, il 5 per cento delle misure progettuali, in quanto il comma 2-ter del medesimo art. 34 del d.P.R. citato prevede che detti interventi, se non superano la misura indicata, non possono definirsi difformi, neanche in senso parziale) (Cass. Pen. III n. 37843/2021, n. 55483/2018, n. ).

Nota importante su tolleranze: in questa sentenza risulta citato il riferimento della tolleranza al 5%, ma essa può essere riferita ai soli territori colpiti da alcune recenti emergenze sismiche ai sensi dell’art. 1-sexies comma 2 D.L. 55/2018 (conv. in legge n. 89/2018); più dettagliatamente riguarda la ricostruzione degli immobili danneggiati sismicamente nei soli comuni elencati negli allegati 1, 2 e 2-bis al decreto-legge n. 189/2016, convertito con modificazioni dalla legge n. 229/2016.

Pertanto se applichiamo correttamente il principio, a livello generale si deve applicare il limite della tolleranza del 2 per cento dell’allora vigente art. 34 comma 2-ter DPR 380/01, oggi trasfuso nel successivo art. 34-bis dal D.L. 76/2020.

Criteri affermati in giurisprudenza amministrativa

Dalle sentenze del Consiglio di Stato emerge una consolidata giurisprudenza che qualifica come abusi edilizi compiuti <<in “totale difformità” l’intervento edilizio che, sulla base di una comparazione unitaria e sintetica fra l’organismo programmato e quello che è stato realizzato con l’attività costruttiva, risulti integralmente diverso da quello assentito per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche, di utilizzazione o di ubicazione; in “parziale difformità” configurandosi, diversamente, l’intervento che, sebbene contemplato dal titolo abilitativo, risulti realizzato secondo modalità diverse da quelle previste a livello progettuale. La relativa valutazione deve essere effettuata sulla base di un esame complessivo e non parcellizzato delle singole difformità, non potendosi dunque ammettere una qualificazione di ognuna di esse come difformità solo parziale dell’immobile assentito rispetto a quello realizzato>> (cfr. Cons. di Stato n. 6432/2020, n. 5204/2017).

Il concetto di parziale difformità presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera (Cons. di Stato n. 38/2022).

Invece si ha totale difformità del manufatto o con variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione (Cons. di Stato n. 38/2022, n. 6432/2020, n. 4331/2019).

Possiamo quindi affermare un criterio generale per individuare la parziale difformità al permesso di costruire, da quella totale, cioè la capacità di distinguere e riconoscere ancora le caratteristiche originarie legittimate del fabbricato rispetto agli illeciti compiuti, in particolare alla radicale trasformazione

dell’originario manufatto avvenuta con interventi circoscritti ad esso;
dei luoghi e del fabbricato nel loro insieme;

Ad esempio potremmo seguire un criterio logico per valutare se l’intervento illecito sia incompatibile col disegno del progetto originario e interrompa il rapporto di continuità con il titolo abilitativo originario.

Conclusioni

Mi viene da aggiungere che per individuare la parziale difformità dal permesso di costruire, si debba chiaramente riconoscere la generale permanenza delle caratteristiche sostanziali del progetto autorizzato e legittimato dai titoli abilitativi. In altre parole, la nuova configurazione dell’immobile deve comunque rimanere riconoscibile e molto aderente ai permessi rilasciati.