CILA e CILAS inefficaci senza L. 10/91, autorizzazione paesaggistica o atti di assenso • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
12/12/2022
Edilizia

Senza i relativi atti necessari e previsti dalle norme di settore l’intervento non può avere inizio

Tutto quanto segue riguarda la pratica edilizia di Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA), prevista ai sensi dell’art. 6-bis DPR 380/01; ma è altrettanto valido anche per speciale versione CILAS, coniata col DL 77/2021 appositamente per i soli interventi superbonus 110%.

La CILA non gode di un procedimento amministrativo più strutturato come quello della SCIA, o forse povremmo dire che un vero e proprio procedimento amministrativo non ce l’ha.

La CILA ha fatto ingresso nel nostro settore col D.L. 40/2010, e si è evoluta con diverse modifiche normative tra cui la riorganizzazione effettuata col D.Lgs. 222/2016.

Cerchiamo di capire quando è valida una CILA, e quando rischia di non esserlo.

I fondamenti e limiti della CILA
CILA, validità condizionata al rispetto della disciplina urbanistico edilizia
CILA e CILA, rapporto con gli atti di assenso e autorizzazioni varie
CILA e CILAS con deposito differito L. 10/91
CILA E CILAS, il soccorso istruttorio e integrazione volontaria

I fondamenti e limiti della CILA

In quello stesso anno vi fu l’interessante Adunanza della Commissione Speciale del Consiglio di Stato, n. 1784 del 4 agosto 2016), e fu chiarito che la CILA ex art. 6-bis DPR 380/01:

a) costituisce un “un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e” la SCIA, con “carattere di residualità rispetto agli interventi non diversamente disciplinati“ (N.B: ciò è stato dichiarato prima dello spostamento della residualità procedurale da SCIA a CILA proprio con D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222).

b) senza dubbio è un atto del privato sprovvisto di natura provvedimentale, anche tacita, dovendo specificarsi “che il regime della edilizia libera di cui all’art. 6 del D.P.R. n. 380/ 2001 – e dell’edilizia libera certificata ex art. 6-bis – diversamente da quello della “SCIA, “non prevede una fase di controllo successivo sistematico (da esperirsi entro un termine perentorio) che – in caso di esito negativo – si chiuda con un provvedimento di carattere inibitorio (ai sensi dell’art.19, terzo comma, della legge n. 241/1990)”, con cui l’Amministrazione “adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa”);

c) deve essere “soltanto” conosciuta dall’Amministrazione affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio, con la conseguenza che gli interventi che rientrano nella sfera di “libertà” definita dalle disposizioni indicate non sono soggetti ad alcun titolo edilizio tacito o espresso: in relazione agli stessi, pertanto, l‘Amministrazione dispone di un unico potere che è quello sanzionatorio (in caso di comunicazione mancante, incompleta o irregolare, ovvero di lavori eseguiti in difformità, ma pur sempre eseguibili con semplice comunicazione);

d) allorquando sia utilizzata al di fuori della fattispecie legale, ossia per eseguire opere che richiedano il permesso di costruire (o una SCIA) o, comunque, in violazione della normativa in materia, l’Amministrazione resta titolare degli ordinari poteri repressivi e sanzionatori dell’abuso, come peraltro implicitamente previsto dalla stessa disposizione art. 6-bis del D.P.R. n. 380 del 2001, che fa “salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia”.

CILA, validità condizionata al rispetto della disciplina urbanistico edilizia

GLi interventi rientranti in CILA sono indicati nel primo comma dell’art. 6-bis DPR 380/01, di cui possiamo riassumere cosi le modalità e condizioni di efficacia:

sono realizzabili previa comunicazione dell’inizio dei lavori da parte del soggetto interessato alla PA competente;
siano rispettate le prescrizioni degli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali
sia rispettata tutta la disciplina urbanistico-edilizia;
siano rispettate le altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in via non esaustiva, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Nel secondo comma dell’art. 6-bis DPR 380/01 viene descritto quello che potremmo definire la procedura di deposito della CILA, ovvero la trasmissione al Comune da parte del soggetto interessato di:

elaborato progettuale (senza indicarne livello di completezza qualitativa e quantitativa);
modulo CILA (standardizzato) asseverato da Tecnico abilitato, attestante:
- la conformità agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti
- nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell’edilizia
- che non vi e’ interessamento delle parti strutturali dell’edificio;
i dati identificativi dell’impresa alla quale si intende affidare la realizzazione dei lavori.

Premesso che la CILA, come anche la CILAS, non sono titoli abilitativi “propri” ma comunicazioni edilizie private, la loro validità è condizionata al rispetto di alcuni presupposti.

In particolare la validità della CILA e CILAS rischia di essere compromessa e mai “attivata” qualora non risultasse dotata delle relative autorizzazioni, pareri, nulla osta o atti comunque denominati e previsti dalle rispettive norme speciali e di settore.

Alcuni esempi:

Autorizzazione paesaggistica
Autorizzazione beni culturali
Nulla osta ambientali
Deposito o autorizzazione antisismica (per CILAS)
parere ente parco
ecc.

Se vi fossero dubbi, cio appare chiaro anche dalla relativa modulistica standard CILA approvata con accordo in Conferenza Unificata del 4 maggio 2017 (ed aggiornamenti nazionali e regionali), e CILAS approvata con C.U. del 4 agosto 2021.

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CILA e CILA, rapporto con gli atti di assenso e autorizzazioni varie

La presentazione di una CILA (e anche CILAS) per interventi relativi ad immobili che richiedono altri atti di assenso comunque denominati può essere impostata in due modi:

Presentazione degli stessi atti di assenso già ottenuti in separata sede, allegandoli contestualmente al deposito della Comunicazione;
- (es1: Autorizzazione paesaggistica già rilasciata e allegata in CILA);
- (es.2: Deposito all’ex Genio Civile e allegato in CILAS);
Presentazione delle domande per la loro l’acquisizione d’ufficio, allegate alla Comunicazione, per le quale il soggetto interessato dichiara la consapevolezza che l’intervento può essere iniziato soltanto dopo che lo Sportello Unico Edilizia (es. Comune) gli abbia comunicato l’avvenuto rilascio dei relativi atti richiesti.

Nel primo caso il cittadino si è già premunito dei vari titoli “collaterali” o di settore imposti dalle normative, e cominciare subito l’intervento.

Nel secondo caso invece, in attesa di ricevere gli atti di assenso o autorizzazioni dirsi voglia, i lavori non possono essere cominciati per nessun motivo e di nessun tipo, come appare evidente nelle medesima formulazione prevista nella CILA e CILAS.
Se ci fossero dubbi, anche nel loro riquadro denominato “qualificazione dell’intervento” viene specificato il caso con cui dichiarare che i lavori avranno inizio dopo la comunicazione, da parte dello sportello unico, dell’avvenuta acquisizione degli atti di assenso presupposti.

Fintanto che allo Sportello Unico Edilizia (SUE) del Comune non arrivano i relativi atti di assenso, quali ad esempio autorizzazione paesaggistica o autorizzazione sismica, le CILA e CILAS rimangono prive di effetto in attesa di perfezionamento.

In altre parole, l’effettiva dichiarazione di inizio lavori risulta:

condizionata all’ottenimento degli atti di assenso presupposti e necessari;
differita senza un tempo definito, in quanto condizionato al punto precedente;

CILA e CILAS con deposito differito L. 10/91

Aggiungo anche una parola relativa al deposito contestuale o tardivo della Relazione energetica ai sensi della L. 10/91 (procedura peraltro abrogata con D.Lgs. 48/2020) e del D.Lgs. 192/2005, visto anche il rapporto collaterale con la fiscalità dei bonus edilizi.

Nei punti precedenti si è detto che la condizione fondamentale di validità di ogni CILA e dell’avvio lavori, (così anche in CILAS), è il rispetto delle relative norme di settore aventi incidenza edilizia; tra queste vengono espressamente richiamate anche l’efficienza e rendimento energetico degli edifici (commi 1 e 2 art. 6-bis TUE).

E’ possibile presentare la Comunicazione sia con inizio lavori immediato oppure differito, vediamo entrambi i casi.

1) CILA/S PRESENTATA CON DATA INIZIO LAVORI IMMEDIATO senza contestuale deposito di relazione L. 10/91 e D.Lgs. 192/05 implica il mancato rispetto di tutte le normative di settore, tra cui appunto anche quelle obbligatoriamente previste in materia energetica edilizia. Quindi CILA/CILAS risultano prive di effetto, e addirittura possono configurare il reato falsa attestazione e minare la validità della stessa Comunicazione edilizia.

Infatti depositare la relazione L. 10/91 e D.Lgs. 192/05 posteriormente alla CILA e alla sua data di immediato inizio lavori rischia di:

contraddire le dichiarazioni/asseverazioni di rispetto dell’intervento alle normative di settore (in quanto inizialmente sprovvista di relazione energetica); tale rispetto, fintanto non sia depositata la Relazione energetica, non risulta dimostrato e caso mai “recuperato” con suo deposito tardivo;
contraddire i requisiti essenziali previsti dall’art. 6-bis TUE, che appunto condizionano la validità e la possibilità di presentare la CILA nel rispetto contestuale di tutte le normative e condizioni;

In altre parole la CILA come la CILAS non vanno scambiati come titoli abilitativi a formazione tacita progressiva, concetto più spendibile per la SCIA (con diversi limiti e riserve, però).

2) CILA/CILAS VIENE PRESENTATA CON INIZIO LAVORI DIFFERITO allo scopo di “riservarsi” l’integrazione postuma o tardiva della relazione L. 10/91 o D.Lgs. 192/05; non è una strada ottimale, sopratutto quando in gioco ci sono detrazioni fiscali.

Infatti in queste due Comunicazioni edilizie non è consentita la scelta del differimento dell’inizio lavori condizionato al deposito tardivo, differito o postumo della predetta relazione energetica; tale opzione, se controllate bene, è prevista soltanto per quei procedimenti, autorizzazioni e atti di assenso tipizzati dalle rispettive norme di settore come meglio spiegato nei precedenti paragrafi.

E il deposito della Relazione L. 10/91 e D.Lgs. 192/05 (norme di settore energetico) non è qualificabile in un atto di assenso, parere, nulla osta o autorizzazione da nessun ente pubblico, rientrando piuttosto in un regime “comunicativo” soggetto al semplice deposito. Il meccanismo è analogo alla SCIA condizionata ad altre SCIA (esempio: SCIA edilizia contenente SCIA prevenzione incendi).

Piuttosto, nel caso più frequente di deposito tardivo della Relazione energetica L. 10/91 e D.Lgs. 192/05 rispetto all’ingresso CILA/CILAS (e comunque entro la data differita di inizio lavori) si corre il rischio di traslare in avanti la data di “attivazione” o efficacia delle Comunicazioni edilizie, e con esse le eventuali decorrenze della fiscalità, detrazioni e bonus edilizi da applicare.

Infine, permangono i rischi di contraddire il contenuto delle asseverazioni e requisiti essenziali delle CILA/CILAS sul rispetto di tutte le normative di settore, che non devono essere futuribili ma contestuali al deposito della Comunicazione.

L’unica eccezione alla regola sono appunto tutte le autorizzazioni, nulla osta, pareri e atti di assenso comunque denominati, che possono rimanere pendenti e pervenire posteriorimente al deposito della Comunicazione “condizionata” ad essi.

Per maggiori dettagli sulla procedura di deposito della L. 10/91 rinvio ad approfondimento.