Centri abitati, perimetrazione ante '67 Legge ponte • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
28/05/2023
Stato Legittimo Immobile

L’obbligo di licenza edilizia nei centri abitati fu previsto con L. 1150/42 senza definirla in termini univoci e pertanto con perimetro mobile

Nel periodo intercorrente tra le due leggi urbanistiche n. 1150/42 e n. 765/67 è stato imposto l’obbligo di licenza edilizia all’interno dei centri abitati e, in aggiunta, nelle zone di espansione previste dai piani regolatori comunali.

L’art. 31 della legge urbanistica 1150/42, nel testo originario e anteriore alle modifiche della L. 765/67, richiedeva la licenza edilizia per “Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificare la struttura o l’aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del Comune.” Con successiva legge n. 765/67 tale obbligo di licenza edilizia fu esteso all’intero territorio comunale, modificando la previgente L. 1150/42.

Se l’obbligo di licenza edilizia era limitato ai centri abitati (a tutti i comuni) e alle zone di espansione previste dagli eventuali P.R.G, tale l’obbligo poteva essere esteso ad altre zone o perfino all’intero territorio comunale tramite regolamento edilizio.

Le zone di espansione richiamate nell’originaria 1150/42 per l’obbligo di licenza edilizia erano esclusivamente previste dai piani regolatori generali dei Comuni ove presenti; in quella forma testuale la norma non prevedeva alternative.

I centri abitati non avevano una definizione univoca, e tale normativa del 1942 non indicava neppure con esattezza quale atto amministrativo poteva individuarli.

Tuttavia il primo periodo di vigenza della L. 1150/42 è stato caratterizzato dal carattere precario e instabile della perimetrazione dei centri abitati: in quel venticinquennio gli insediamenti e agglomerati urbani sono cresciuti a dismisura e senza controllo, con perimetrazioni variabili, irregolari e sfrangiate.

Indice

L’obbligo di licenza edilizia nei centri abitati fu previsto con L. 1150/42 senza definirla in termini univoci e pertanto con perimetro mobile
Neppure la giurisprudenza ha fornito riferimenti inequivocabili
Distinzione tra centro abitato e centro storico per obbligo di licenza edilizia

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Il perimetro mobile dei centri abitati del Dopoguerra

Mi spiego meglio: la realizzazione di costruzioni senza obbligo di licenza attorno ai centri abitati contribuiva di fatto ad allargare ogni giorno il loro perimetro, anche nei casi in cui fossero definiti e addirittura perimetrati da quanto sotto:

Regolamenti Edilizi
Programmi di Fabbricazione
Piano Regolatore Comunale

Tra l’altro, il “centro abitato” che la legge urbanistica n. 1150/42 ha assoggettato all’obbligo di licenza sin dalla sua entrata in vigore, non coincide affatto con le tutte zone regolate dai programmi di fabbricazione (Cons. di Stato n. 3807/2022).

La crescita urbana attorno ai centri abitati, anche intesi come quei nuclei urbani sparsi, superava di gran lunga la velocità di aggiornamento dei vari strumenti urbanistici e regolamenti locali. Infatti con quell’apparato normativo era legittimo costruire senza obbligo di licenza a ridosso delle aree perimetrate come centri abitati. In sostanza le cosiddette aree periurbane e adiacenti ai centri abitati diventavano gradualmente a loro volta centri abitati, e cosi via.

E’ facile riscontrare che nei passati regolamenti edilizi comunali (e relative delibere di approvazione) la definizione e/o perimetrazione dei centri abitati in cui applicare l’obbligo di licenza fosse indicativamente prevista su:

mappe generali (come Quadro d’unione catastale, tavolette IGM 25K),
descrizione testuale individuando elementi geografici noti (strade, fiumi, infrastrutture, ecc).

Il nodo però resta: in molte realtà il perimetro dei centri abitati divenne dinamico e perfino liquido a tutti gli effetti, a causa della crescita ed espansione degli insediamenti, avvenuta attorno ai centri esistenti e perfino sparsa.

Neppure la giurisprudenza ha fornito riferimenti inequivocabili

Diventa un vero rompicapo ricostruire l’oggettiva perimetrazione dei centri abitati e lo stato di fatto in epoca prossima all’edificazione di ciascun fabbricato, quando si deve valutare discrezionalmente se per esso, al momento della costruzione fosse inquadrato in zona di centri abitato e pertanto escluso da obbligo di licenza.

Per consolidata giurisprudenza, rispetto al periodo antecedente al 1967, la definizione di centro abitato non è rinvenibile in termini univoci, dovendosi fare riferimento a criteri empirici, per cui il centro abitato va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, con interposte strade, piazze o simili (cfr. di recente Cons. di Stato n. 3807/2022, n. 1222/2022, n. 6770/2021, n. 4771/2021, n. 3677/2020, n. 3656/2016, n. 5173/2014).

Ai fini urbanistici la perimetrazione del centro abitato è stata prevista ai sensi l’articolo 41-quinquies della legge n. 1150/1942, introdotto dall’articolo 17 della legge n. 765 del 1967: laddove siffatto ultimo tipo di ripartizione del territorio comunale non sia stato effettuato, non vigono i limiti previsti per le aree perimetrate, in quanto la suddetta norma non descrive alcuna conseguenza per la mancata perimetrazione. Pertanto, posto che nel caso di specie non è stata adottata la delimitazione di cui al su citato articolo 41-quinquies, del tutto correttamente il T.a.r. ha accolto il ricorso di primo grado (Cons. di Stato n. 3677/2020).

Distinzione tra centro abitato e centro storico per obbligo di licenza edilizia

Il concetto di «centro abitato» non va confuso con quello di «centro storico» nell’ambito dell’obbligatorietà o meno delle licenze edilizie, vediamo perchè:

non è rinvenibile in termini univoci la definizione di centro abitato nella originaria versione della L. 1150/42, dovendo empiricamente individuare (di volta in volta) la situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, comunque suscettibile di espansione.
neppure la definizione di centro storico è rinvenibile della stessa legge fondamentale, oltre al fatto che la concezione di tutela dei centri storici era del tutto assente.
Non aiutano in tal senso neppure le eventuali disposizioni di vincoli previsti dalla legge n. 1497/1939 allora vigente.

Diciamo che possono essere di aiuto le mappe catastali di impianto di fine Anni Trenta, con le quali si possono valutare i perimetri di fatto delle zone edificate, ma rimanendo sempre in termini empirici e di valutazione discrezionale. E siamo punto e a capo.

Anche le Circolari Ministeriali esplicative passate non hanno disciplinato

La Circolare Ministero Lavori Pubblici n. 3210/1967, relativa alla Legge ponte n. 765/67, non ha fornito riferimenti utili relativi alla previgente nozione di centro abitato prevista per l’obbligo di licenza edilizia dalla L. 1150/42, limitandosi a fornire criteri valevoli per quanto successivo all’entrata in vigore della legge ponte (paragrafo 7 Circ. 3210/1967).

Neppure la precedente Circolare n. 1820/1960 non fornisce alcun riferimento utile alla definizione di centri abitati.

Non va neppure considerata la definizione prevista dalla passata normativa del codice della strada, in quanto essa non aveva valenza ai fini urbanistici (Cons. di Stato n. 3677/2020, n. 7247/2019).

Con quali strumenti e documenti dovremmo fare una verifica simile per tutti gli edifici cresciuti attorno alle città nel periodo L. 1150/42 e L. 765/67? Ecco un altro validissimo motivo per cui occorre un Giubileo dell’urbanistica: l’indeterminatezza delle fonti documentali (di cui l’Amministrazione Pubblica è corresponsabile).